□ 說(shuō)法典

□ 呂忠梅

關(guān)于生態(tài)環(huán)境法典草案的說(shuō)明提出，生態(tài)環(huán)境法典編纂采取適度法典化模式，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的綜合性法律和有關(guān)污染防治方面的法律等全部納入法典中，根據(jù)新形勢(shì)新要求進(jìn)行編訂纂修。

從目前草案的內(nèi)容上看，污染防治編以9個(gè)分編、525條的體量，占據(jù)草案近半篇幅，是整部草案的核心。污染防治編通過(guò)整合現(xiàn)行的大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、噪聲污染防治法、放射性污染防治法和環(huán)境保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法等單行法，構(gòu)建了覆蓋傳統(tǒng)污染類型與新型環(huán)境污染問(wèn)題的制度體系。

污染防治編為持續(xù)深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供系統(tǒng)性制度供給，其統(tǒng)籌兼顧“污染防治—生態(tài)保護(hù)—綠色低碳發(fā)展”的平衡設(shè)計(jì)，為全球提供了發(fā)展中國(guó)家環(huán)境法典化樣本，特別是為新興經(jīng)濟(jì)體破解“污染轉(zhuǎn)移—生態(tài)退化”困局提供了可借鑒的中國(guó)方案。

具有適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的鮮明特征

污染防治編以回應(yīng)人民關(guān)切為目標(biāo)追求、以保障公眾健康為邏輯主線，遵循污染控制規(guī)律，突出科學(xué)治污、精準(zhǔn)治污，體現(xiàn)出適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的鮮明特征。

首先，積極回應(yīng)民生關(guān)切，直面關(guān)乎每個(gè)人呼吸與食物的環(huán)境問(wèn)題。環(huán)境污染防治關(guān)乎每個(gè)人的身體健康與生活質(zhì)量，是最直接的民生關(guān)切。污染防治編將總則編“保障公眾健康和生態(tài)環(huán)境權(quán)益”的立法目的加以落實(shí)，強(qiáng)化健康權(quán)益保障。

其次，遵循污染物治理規(guī)律，著力解決“重末端治理、輕過(guò)程控制”的問(wèn)題。針對(duì)污染容易治理難、污染造成的生命健康損害難以逆轉(zhuǎn)等特征，系統(tǒng)性設(shè)計(jì)污染防治法律規(guī)范。

最后，發(fā)揮法典優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌推進(jìn)“污染治理—生態(tài)保護(hù)—綠色發(fā)展”。通過(guò)制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)與各編相關(guān)制度的銜接貫通，將污染治理與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合，在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控章規(guī)定“修復(fù)后評(píng)估與長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)”要求，打破“污染治理—生態(tài)修復(fù)”的二元分割；在生態(tài)保護(hù)編中把物種保護(hù)、重要地理單元保護(hù)與農(nóng)業(yè)面源控制、新污染物管控形成生態(tài)功能維護(hù)合力；在綠色低碳發(fā)展編中將“減污降碳協(xié)同增效”列為基本原則，將固廢污染防治與資源循環(huán)利用制度相銜接。

提取共性規(guī)則形成“1+8+1”體例

污染防治編采用“總分結(jié)合、要素分類”的形式，在提取共性規(guī)則基礎(chǔ)上，按污染介質(zhì)與污染類型并行設(shè)置分編，形成“1+8+1”的結(jié)構(gòu)，即以通則統(tǒng)領(lǐng)全局，八個(gè)要素污染防治分編覆蓋傳統(tǒng)污染防治領(lǐng)域，其他污染防治分編適應(yīng)新型污染控制需求。

在體例結(jié)構(gòu)上，生態(tài)環(huán)境編首先考慮藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)三大污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，其次是固體廢物、噪聲、放射性污染源的治理，最后對(duì)化學(xué)物質(zhì)、電磁輻射、光等新領(lǐng)域污染防治問(wèn)題作出針對(duì)性制度規(guī)定。

第一分編通則作為該編的“總綱”，通過(guò)“提取公因式”的立法技術(shù)，將原本分散于各污染防治單行法的基礎(chǔ)性制度整合提升為統(tǒng)一規(guī)則。同時(shí)，構(gòu)建了以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管體系，統(tǒng)一違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)。

第二分編至第八分編是對(duì)大氣、水、海洋、土壤、固廢、噪聲、放射性七類傳統(tǒng)污染的規(guī)制，在繼承單行法核心內(nèi)容的基礎(chǔ)上進(jìn)行了關(guān)鍵制度創(chuàng)新。如大氣污染防治分編首次將鐵路機(jī)車、非道路移動(dòng)機(jī)械納入監(jiān)管范圍，新增重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)績(jī)效分級(jí)制度；水污染防治分編強(qiáng)化城鄉(xiāng)黑臭水體整治與地下水污染防治要求，增設(shè)“重點(diǎn)流域水污染防治”專章；土壤污染防治分編增加污染地塊用途變更時(shí)限要求，要求統(tǒng)籌大氣沉降、污水灌溉對(duì)土壤的影響；固體廢物污染防治分編新增對(duì)風(fēng)電光伏組件、動(dòng)力電池等新興固體廢物的無(wú)害化處置要求，回應(yīng)新能源產(chǎn)業(yè)廢棄物挑戰(zhàn)等。

第九分編“其他污染防治”是對(duì)目前尚無(wú)單項(xiàng)立法但又必須高度重視的新型環(huán)境問(wèn)題的創(chuàng)新設(shè)計(jì)部分，使法典具備一定的前瞻能力。其中，落實(shí)《新污染物治理行動(dòng)方案》要求，化學(xué)物質(zhì)污染風(fēng)險(xiǎn)管控要求制定重點(diǎn)管控清單、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、推行登記制度；電磁輻射污染防治首次在法律層面明確監(jiān)督管理體制與設(shè)施分類管理制度；光污染防治吸收地方實(shí)踐探索，對(duì)光污染識(shí)別、監(jiān)測(cè)與防控作出原則性規(guī)定，為后續(xù)細(xì)則制定提供依據(jù)。

廢止單行法律并不是簡(jiǎn)單否定

生態(tài)環(huán)境法典施行后，污染防治的所有單行法將不再存在。草案附則部分明確了擬廢止的10部法律，即環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、海洋環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、噪聲污染防治法、放射性污染防治法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法。

可以說(shuō)，這一重大法律體系變革，是法典編纂對(duì)單行法結(jié)構(gòu)性缺陷的體系化矯正。一方面，可以解決“分要素立法”導(dǎo)致的規(guī)范沖突與監(jiān)管盲區(qū)?，F(xiàn)行的污染防治單行法中，雖然有多部法律進(jìn)行過(guò)不斷修改，但制度重復(fù)與矛盾問(wèn)題突出。生態(tài)環(huán)境法典草案對(duì)這些矛盾沖突進(jìn)行了系統(tǒng)整合、統(tǒng)一規(guī)范，可以有效增強(qiáng)法治的統(tǒng)一性，提升執(zhí)法權(quán)威性，還可以推動(dòng)制度創(chuàng)新與治理能力升級(jí)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，生態(tài)環(huán)境法典施行后廢止污染防治單行法，并不是對(duì)單行法的簡(jiǎn)單否定，而是通過(guò)系統(tǒng)貫徹保障公眾健康和生態(tài)環(huán)境權(quán)益立法目的、突出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和科學(xué)治污精準(zhǔn)治污實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)化、治理升級(jí)。廢止單行法的實(shí)質(zhì)是打破“立法碎片化—監(jiān)管部門(mén)化—責(zé)任分散化”的舊有治理格局，構(gòu)建“統(tǒng)一法典統(tǒng)領(lǐng)、多維制度協(xié)同、多元主體共治”的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，這既符合國(guó)家治理現(xiàn)代化要求，也契合環(huán)境法典化立法體系化、系統(tǒng)化本意。

（作者系十四屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大環(huán)資委副主任委員、中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。本報(bào)記者朱寧寧整理）