□ 呂忠梅

“公眾參與”在生態(tài)環(huán)境法典草案中十分重要。生態(tài)環(huán)境法典草案在第六條將“公眾參與”作為一項(xiàng)基本原則加以規(guī)定，并在第九章用11個(gè)條文專章規(guī)定“信息公開與公眾參與”。此外，在一些生態(tài)環(huán)保相關(guān)規(guī)范中如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等，也有具體的公眾參與形式與程序的規(guī)定。

如此強(qiáng)調(diào)“公眾參與”，其本質(zhì)是通過環(huán)境民主重構(gòu)國家與公民關(guān)系，將政府主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式轉(zhuǎn)化為全民共治模式。

基于多方面考慮

公眾參與原則，是指公民、法人和社會(huì)組織依法通過法定程序參與環(huán)境決策、管理與監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)。該原則強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品，治理并非完全依賴行政力量，而應(yīng)由公眾與政府共同承擔(dān)。其核心是賦予公眾環(huán)境知情權(quán)、決策參與權(quán)、監(jiān)督救濟(jì)權(quán)，確保環(huán)境政策的民主性與科學(xué)性。

生態(tài)環(huán)境立法之所以要規(guī)定“公眾參與”，主要基于三個(gè)方面的考慮：

首先，生態(tài)環(huán)境問題具有復(fù)雜性和突發(fā)性。在復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)中，任何個(gè)人對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的活動(dòng)都可能產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”。由于政府難以全面監(jiān)測和控制所有對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生影響的行為，僅僅依靠政府的力量難以完成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的艱巨任務(wù)。而公眾作為生態(tài)環(huán)境的直接接觸者和生態(tài)環(huán)境問題的直接承受者，能通過日常監(jiān)督發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)，填補(bǔ)監(jiān)管空白。因此，必須廣泛吸納公眾的意見，盡可能收集相關(guān)信息，通過公眾參與減少因信息不對(duì)稱帶來的監(jiān)管漏洞。

其次，生態(tài)環(huán)境問題涉及復(fù)雜的社會(huì)利益關(guān)系，單純依靠行政管理模式容易引發(fā)“鄰避效應(yīng)”或“搭便車”心理，不僅會(huì)導(dǎo)致政府與公眾關(guān)系緊張，還會(huì)導(dǎo)致公眾缺乏主動(dòng)性、積極性。通過公眾參與，一方面，可以匯集多元利益訴求，防止決策偏向特定集團(tuán)，提升政府決策的可接受度，走出“政府埋單—群眾反對(duì)”的治理困局。另一方面，通過公眾參與了解群眾訴求，有利于動(dòng)員全社會(huì)的力量，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，積極履行垃圾分類、低碳消費(fèi)等綠色義務(wù)，積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

最后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及“自然生態(tài)系統(tǒng)”與“社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)”兩個(gè)巨大復(fù)雜系統(tǒng)之間的關(guān)系調(diào)適，必須形成“多主體參與、多層級(jí)聯(lián)動(dòng)、多環(huán)節(jié)協(xié)同”的治理體系。通過公眾參與，既能夠以“用腳投票”、抵制污染產(chǎn)品等方式形成市場壓力，倒逼企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型；也能夠以監(jiān)督舉報(bào)、提起訴訟等方式請求保護(hù)，監(jiān)督企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；還能夠以提出意見、表達(dá)訴求等方式參與決策，提升政府決策和監(jiān)管效率，并監(jiān)督政府依法行政。

相關(guān)規(guī)定不斷完善

1973年，第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議提出了“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動(dòng)手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”的環(huán)境保護(hù)工作方針（以下簡稱“32字方針”）。其中，“依靠群眾、大家動(dòng)手”的表述是“公眾參與”的雛形。1979年環(huán)境保護(hù)法(試行)第四條將“32字方針”以立法方式加以確認(rèn)，初步規(guī)定了“公眾參與”。1989年環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了公民的“檢舉控告權(quán)”。

我國在立法中正式規(guī)定“公眾參與”的是2003年施行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法。該法詳細(xì)規(guī)定了公眾參與規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容與程序。原國家環(huán)境保護(hù)總局于2006年頒布《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，更為系統(tǒng)地規(guī)定了公眾參與環(huán)評(píng)的原則、范圍、形式，并于2007年頒布《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，規(guī)定了政府的環(huán)境信息公開義務(wù)和程序。

2014年修訂的環(huán)境保護(hù)法在總結(jié)前期立法與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，不僅在第五條明確將“公眾參與”作為一項(xiàng)基本原則加以規(guī)定，而且專設(shè)“信息公開與公眾參與”一章，將原來分散在相關(guān)法律法規(guī)中的環(huán)境信息公開和公眾參與規(guī)定予以集中，建立了相對(duì)完整的公眾參與制度。隨后，在水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等法律的修改以及土壤污染防治法等法律的制定中，均強(qiáng)化了公眾參與的內(nèi)容。

提供完善法律依據(jù)

目前，我國在公眾參與方面還存在一些問題，比如，公眾參與深度不足，事后舉報(bào)多，決策前期參與有限；程序保障相對(duì)薄弱，法律規(guī)范可操作性不強(qiáng)；城鄉(xiāng)公眾參與意愿不均，參與能力存在短板等。

針對(duì)這些問題，生態(tài)環(huán)境法典草案對(duì)“公眾參與”進(jìn)行了體系性集成，構(gòu)建了從基本原則到分級(jí)實(shí)施機(jī)制，為真正實(shí)現(xiàn)公眾參與提供完善的法律依據(jù)。

一是擴(kuò)大“公眾參與”的覆蓋范圍。草案在總則編將“公眾參與”列為基本原則，設(shè)立“信息公開與公眾參與”專章，并在相關(guān)各編規(guī)定了實(shí)體性權(quán)利和義務(wù)?！肮妳⑴c”從原來的污染防治領(lǐng)域擴(kuò)大到生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域，并且能夠涵蓋法典之外的生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。

二是系統(tǒng)整合公眾參與的實(shí)體性權(quán)利與程序性權(quán)利。草案形成了公眾參與的實(shí)體性權(quán)利、衍生性權(quán)利、救濟(jì)性權(quán)利的完整結(jié)構(gòu)。一方面，草案將“保障公眾健康和環(huán)境權(quán)益”作為立法目的，承認(rèn)公民對(duì)良好環(huán)境的享有權(quán)，確認(rèn)了公眾環(huán)境權(quán)這一實(shí)體性權(quán)利。另一方面，以“信息公開與公眾參與”專章通過規(guī)定公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，明確了公眾環(huán)境權(quán)所衍生的相關(guān)程序性權(quán)利。此外，通過規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害請求權(quán)與公益訴訟提起權(quán)，明確規(guī)定了公眾參與的救濟(jì)性權(quán)利，由此形成了完備的公眾參與權(quán)利體系。

三是系統(tǒng)規(guī)范主體行為和參與形式。草案針對(duì)不同群體規(guī)定了不同的參與方式，如在賦予公民個(gè)體對(duì)油煙噪聲等民生問題直接監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，要求其承擔(dān)綠色生活義務(wù)；明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益組織提起公益訴訟的主體資格，并規(guī)定行政機(jī)關(guān)提供相關(guān)業(yè)務(wù)咨詢的義務(wù)；鼓勵(lì)媒體、科技工作者通過環(huán)境曝光、技術(shù)方案等參與生態(tài)環(huán)境治理。在參與程序方面，草案針對(duì)不同場景設(shè)計(jì)差異化路徑，如針對(duì)規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)制定，要求公開向社會(huì)征求意見；對(duì)于環(huán)評(píng)審批，規(guī)定必須召開公眾聽證會(huì)和專家論證會(huì)；對(duì)于生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，規(guī)定必須舉行社區(qū)座談會(huì)并進(jìn)行問卷調(diào)查；對(duì)于企業(yè)污染和破壞行為，公開舉報(bào)電話和提起公益訴訟等。

目前，草案還在進(jìn)一步修改完善過程中。在這樣的總體思路下，公眾參與原則及其實(shí)施相關(guān)規(guī)定將愈發(fā)完善。

（作者系十四屆全國人大常委會(huì)委員、全國人大環(huán)資委副主任委員、中國法學(xué)會(huì)副會(huì)長。本報(bào)記者朱寧寧整理）