□ 呂忠梅

生態(tài)環(huán)境法典草案共1188條，其中“國家”一詞出現(xiàn)737次，“政府”一詞出現(xiàn)646次。這與民法典中出現(xiàn)頻率較高的“自然人”“法人”有很大不同。

雖然目前草案還在修改完善中，“國家”“政府”出現(xiàn)的具體次數(shù)可能會有變化，但生態(tài)環(huán)境法典以“國家”“政府”作為重要主體的格局不會變。

國家和政府為何在生態(tài)環(huán)境法典中“唱主角”，需從生態(tài)環(huán)境保護在現(xiàn)代國家中的地位和生態(tài)環(huán)境法典編纂的憲法實施屬性等方面加以理解。

維護生態(tài)環(huán)境成為最新國家目的

縱觀人類歷史，國家的形成是一個復(fù)雜而漫長的過程。在國家的形成和發(fā)展過程中，“促進人的全面發(fā)展”“保障自由與安全”“維護和服務(wù)公共利益”等目的是國家存在的最根本理由，也是治理國家的公權(quán)力存在的合法性基礎(chǔ)。國家目的隨著社會不斷發(fā)展和人與自然關(guān)系的變化不斷演進。從世界范圍看，從20世紀(jì)70年代開始直至今日，“維護生態(tài)環(huán)境安全”是最新、最重要的國家目的。

值得一提的是，人類進入20世紀(jì)，工業(yè)革命在促進物質(zhì)文明飛速發(fā)展的同時，也帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。一方面是環(huán)境污染導(dǎo)致嚴(yán)重的人身和財產(chǎn)損害，另一方面是將損害訴諸法律卻得不到保護，這些對法律秩序提出了極大挑戰(zhàn)，各國開始將應(yīng)對環(huán)境問題納入國家治理議程。因此，20世紀(jì)60年代中期以后，一些國家開始制定專門的環(huán)境保護法律。

伴隨著人類進入21世紀(jì)，全球性氣候變化、生物多樣性減少、嚴(yán)重的環(huán)境污染，使生態(tài)環(huán)境問題成為風(fēng)險社會的顯著標(biāo)志。各國也越來越深刻地認(rèn)識到，生態(tài)環(huán)境問題關(guān)乎人的生存和發(fā)展，關(guān)乎國家安全和秩序、人民權(quán)利保障、公共利益增進、公平正義實現(xiàn)等根本問題，是當(dāng)代國家存在的重要理由，也是治理國家的公權(quán)力存在的合法性基礎(chǔ)，應(yīng)該成為國家目的。

保護生態(tài)環(huán)境是國家的重要任務(wù)

從價值上看，國家目標(biāo)是為實現(xiàn)國家目的而確定的更為具體的任務(wù)，兩者之間是目的與手段的關(guān)系。

2015年，全國人大常委會通過《中華人民共和國國家安全法》，確立了包括國民安全、領(lǐng)土安全、主權(quán)安全、政治安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、科技安全、生態(tài)安全、信息安全在內(nèi)的完整的國家安全體系。2018年憲法修正案將“生態(tài)文明建設(shè)”寫入憲法，并增加“美麗”的國家目標(biāo)，完善國務(wù)院管理生態(tài)文明建設(shè)職能。

黨的二十大報告對“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”進行了全面部署，提出了加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型、深入推進污染防治、提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性穩(wěn)定性持續(xù)性、積極穩(wěn)妥推進碳中和等新要求。黨的二十屆三中全會決定對進一步全面深化生態(tài)文明體制改革進行了整體部署，強調(diào)積極應(yīng)對氣候變化、生態(tài)失衡等風(fēng)險，守住生態(tài)安全底線。

國家安全是國家生存的基礎(chǔ)。生態(tài)安全作為國家安全的重要內(nèi)容，是指人類在生產(chǎn)、生活和健康等方面不受生態(tài)破壞與環(huán)境污染等影響的保障程度，尤其是指生存與發(fā)展的不良風(fēng)險最小以及不受威脅的狀態(tài)。具體來說，可以概括為海洋生態(tài)系統(tǒng)、森林生態(tài)系統(tǒng)、草地生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)等四大生命系統(tǒng)和大氣、水和其他資源等三大環(huán)境系統(tǒng)。這些系統(tǒng)的安全性，是支持地球生命、支持人類生存和社會經(jīng)濟發(fā)展的七大生態(tài)要素。這些要素，關(guān)乎中華民族的生存與發(fā)展、關(guān)乎人民福祉，也關(guān)乎國家政權(quán)，是其他各項安全的前提，是現(xiàn)代國家治理體系不可或缺的重要目標(biāo)。

編纂法典是實現(xiàn)國家目標(biāo)的重要方式

2018年憲法修正案將“生態(tài)文明建設(shè)”寫入憲法，并增加“美麗”的國家目標(biāo)。生態(tài)文明入憲，彰顯中國特色社會主義事業(yè)總體布局的文明指向，使富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)具有了可靠的法治根基。

在“五位一體”總體布局中，經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)互為條件、相互促進，形成了內(nèi)在的互動關(guān)系。作為一個有機整體，經(jīng)濟建設(shè)是根本、政治建設(shè)是保證、文化建設(shè)是靈魂、社會建設(shè)是條件、生態(tài)文明建設(shè)是基礎(chǔ)。

建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來。生態(tài)文明建設(shè)牽涉到方方面面，貫穿經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的全過程和各方面，單獨從某一生態(tài)環(huán)境要素或某一領(lǐng)域推進，難以從根本上解決問題。因此，必須通過生態(tài)環(huán)境法典編纂，把“山水林田湖草沙”納入統(tǒng)一的法律框架，最大限度地融合“保護”和“利用”兩類立法，協(xié)調(diào)高水平保護與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，回應(yīng)人民群眾對美好生活新期待。

實際上，編纂生態(tài)環(huán)境法典是實現(xiàn)“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”國家任務(wù)的立法。這部法律最主要的內(nèi)容，就是要明確規(guī)定“國家”“政府”為當(dāng)代人和后代人提供生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的義務(wù)、責(zé)任，建立國家生態(tài)環(huán)境治理體系、授予政府生態(tài)環(huán)境管理行政權(quán)力、建立生態(tài)環(huán)境管理制度，協(xié)同推進減污降碳擴綠增長，維護人民的生態(tài)環(huán)境權(quán)益。正因為如此，“國家”“政府”在生態(tài)環(huán)境法典“唱主角”成了必然。

（作者系十四屆全國人大常委會委員、全國人大環(huán)資委副主任委員、中國法學(xué)會副會長。本報記者朱寧寧整理）