案例1.審查糾正地方性法規(guī)要求建設單位交存物業(yè)保修金的規(guī)定

審查要旨：2024年3月，黨中央專門部署開展關于涉及不平等對待企業(yè)法律法規(guī)政策清理工作，其中將“違法要求經營者提供或扣留經營者各類保證金”作為清理重點，著力破除影響企業(yè)生產經營成本的制度性壁壘，減輕生產經營主體負擔。國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》規(guī)定，設立政府性基金、涉企行政事業(yè)性收費、涉企保證金，應當有法律、行政法規(guī)依據或者經國務院批準。地方性法規(guī)要求建設單位交存物業(yè)保修金的規(guī)定不符合黨中央關于優(yōu)化營商環(huán)境、清理涉及不平等對待企業(yè)的法規(guī)的要求和精神，不符合國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的規(guī)定，增加了企業(yè)不合理負擔，應當予以糾正。

2024年10月，為了貫徹落實黨中央關于當前經濟形勢和經濟工作的有關部署精神，根據黨中央關于開展涉及不平等對待企業(yè)法律法規(guī)政策清理工作要求，全國人大常委會法制工作委員會對現行有效的地方性法規(guī)中要求建設單位交存物業(yè)保修金的規(guī)定進行了專項審查。

經審查發(fā)現，全國11個省31件地方性法規(guī)中有建設單位應當交存物業(yè)保修金的規(guī)定。這些地方性法規(guī)中規(guī)定的“物業(yè)保修金”，是建設單位交存的用于保證建設單位在物業(yè)保修期內承擔物業(yè)保修責任的保證金。多數地方性法規(guī)中稱為“物業(yè)保修金”，也有地方稱為“物業(yè)質量保修金”、“工程質量保修抵押金”等。關于收取的數額，各地規(guī)定不同，一般規(guī)定按照物業(yè)建筑安裝總造價的1%—3%收取。關于收取的時間，多數地方規(guī)定在物業(yè)竣工驗收前收取，也有地方規(guī)定在“不動產權屬初始登記前”、“新建住宅物業(yè)交付前”收取。關于收取物業(yè)保修金的部門，各地方基本都規(guī)定為“住房和城鄉(xiāng)建設主管部門”，也有的地方規(guī)定為主管部門“指定的物業(yè)保修金管理機構”。

審查過程中，全國人大常委會法制工作委員會依據立法法、全國人大常委會關于完善和加強備案審查制度的決定的有關規(guī)定，就地方性法規(guī)相關規(guī)定的制定背景、主要考慮和實施情況請部分制定機關說明情況、提出意見，并征求司法部、國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設部意見。全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室與住房和城鄉(xiāng)建設部相關司局召開專題座談會，并征求了委內相關室的意見。

綜合各方面意見，全國人大常委會法制工作委員會審查認為：

第一，地方性法規(guī)要求建設單位交存物業(yè)保修金，不符合黨中央關于優(yōu)化營商環(huán)境、清理涉及不平等對待企業(yè)的法規(guī)的要求和精神，增加企業(yè)不合理負擔，應予清理。2024年3月，黨中央專門部署開展關于涉及不平等對待企業(yè)法律法規(guī)政策清理工作，其中將“違法要求經營者提供或扣留經營者各類保證金”作為清理重點，著力破除影響企業(yè)生產經營成本的制度性壁壘，減輕生產經營主體負擔。對涉企保證金的設立和收取作出嚴格限制，目的是切實減輕企業(yè)負擔，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)經營主體活力。2016年《國務院辦公廳關于清理規(guī)范工程建設領域保證金的通知》（國辦發(fā)〔2016〕49號）也明確提出“全面清理各類保證金。對建筑業(yè)企業(yè)在工程建設中需繳納的保證金，除依法依規(guī)設立的投標保證金、履約保證金、工程質量保證金、農民工工資保證金外，其他保證金一律取消。對取消的保證金，自本通知印發(fā)之日起，一律停止收取?！钡胤叫苑ㄒ?guī)關于建設單位應當交存物業(yè)保修金保證履行保修責任的規(guī)定，增加了房地產開發(fā)企業(yè)等相關市場主體的負擔，與當前穩(wěn)定市場主體預期、提振市場信心的政策取向不一致。物業(yè)保修金屬于此次黨中央涉企法規(guī)政策清理重點，應予清理。

第二，地方性法規(guī)要求建設單位交存物業(yè)保修金的規(guī)定缺乏法律、行政法規(guī)依據，不符合國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的規(guī)定。建筑法第六十二條規(guī)定“建筑工程實行質量保修制度”，明確了建筑工程的保修義務，但并未具體規(guī)定承擔保修責任的方式。國務院《物業(yè)管理條例》第三十一條規(guī)定，“建設單位應當按照國家規(guī)定的保修期限和保修范圍，承擔物業(yè)的保修責任”。也沒有規(guī)定建設單位通過交存物業(yè)保修金的方式履行保修義務。國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第二十五條規(guī)定：“設立政府性基金、涉企行政事業(yè)性收費、涉企保證金，應當有法律、行政法規(guī)依據或者經國務院批準。對政府性基金、涉企行政事業(yè)性收費、涉企保證金以及實行政府定價的經營服務性收費，實行目錄清單管理并向社會公開，目錄清單之外的前述收費和保證金一律不得執(zhí)行?！苯浥c有關部門確認，國務院規(guī)范性文件、部門規(guī)章和相關部門規(guī)范性文件中都沒有規(guī)定向建設單位收取物業(yè)保修金，國務院也沒有批準過向建設單位收取物業(yè)保修金。地方性法規(guī)在沒有法律、行政法規(guī)依據，也未經國務院批準的情況下規(guī)定向建設單位收取物業(yè)保修金，不符合國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的規(guī)定。

第三，物業(yè)保修金制度已不符合實際情況，實踐中較難執(zhí)行。全國人大常委會法制工作委員會在審查研究過程中，向部分規(guī)定了物業(yè)保修金制度的地方人大常委會法制工作委員會了解該制度的實際執(zhí)行情況。據了解，目前物業(yè)保修金制度的實際執(zhí)行情況已經發(fā)生變化。有的地方已不再收取物業(yè)保修金，實踐中通常采取建設單位購買保險等方式承擔保修責任。也有一些地方由于企業(yè)負擔過重、機構調整等原因未執(zhí)行過相關規(guī)定。此外，部分地方正在探索依托市場化手段，采用商業(yè)保險等方式建立物業(yè)保修制度。住房和城鄉(xiāng)建設部正統(tǒng)籌探索建立房屋定期體檢、房屋保險和房屋養(yǎng)老金等制度，實現全生命周期房屋質量管理。

2024年11月，全國人大常委會法制工作委員會向有關地方人大常委會提出書面審查意見，認為地方性法規(guī)要求建設單位交存物業(yè)保修金的規(guī)定，不符合黨中央關于優(yōu)化營商環(huán)境、清理涉及不平等對待企業(yè)的法規(guī)的要求和精神，不符合國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的規(guī)定，增加了企業(yè)不合理負擔，實踐中也較難執(zhí)行，應當予以糾正。同時，對于如何健全完善物業(yè)保修制度，建議有關方面加強研究。經溝通，有關地方人大常委會均同意對相關規(guī)定盡快作出修改并書面提出了明確處理計劃和時限。

案例2.審查糾正有關地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章要求外地網約車平臺公司在當地設立分支機構的規(guī)定

審查要旨：地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章要求外地網約車平臺公司在當地設立分支機構的規(guī)定，不符合黨中央關于建設全國統(tǒng)一大市場、清理涉企法規(guī)政策的要求和精神，不符合國務院《公平競爭審查條例》等上位法有關規(guī)定，屬于不合理、不必要措施，應當予以糾正。

為貫徹落實黨中央關于當前經濟形勢和經濟工作的有關分析部署精神，根據黨中央關于開展涉及不平等對待企業(yè)法律法規(guī)政策清理工作要求，2024年10月，全國人大常委會法制工作委員會對現行有效地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章中關于要求外地網約車平臺公司在當地設立分支機構的規(guī)定開展了專項審查。經梳理，共有3件地方性法規(guī)和2件地方政府規(guī)章存在“申請從事網約車經營的，應當在本市設立分支機構”的規(guī)定。

為做好審查工作，全國人大常委會法制工作委員會就地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章中關于要求外地網約車平臺公司在當地設立分支機構的問題，與交通運輸部、司法部座談溝通。

有的部門提出，國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第二十條規(guī)定：“國家持續(xù)放寬市場準入，并實行全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度。市場準入負面清單以外的領域，各類市場主體均可以依法平等進入?！本W約車管理不屬于市場準入負面清單管理范圍，應當按照黨中央、國務院關于構建全國統(tǒng)一大市場的政策精神充分實行公平競爭。根據黨中央關于開展涉及不平等對待企業(yè)法律法規(guī)政策清理工作要求，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章中關于要求外地網約車平臺公司在當地設立分支機構方可從事經營活動的規(guī)定，應當予以清理。

有的部門提出，2016年7月國務院辦公廳《關于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》中規(guī)定，“出租汽車服務主要包括巡游、網絡預約等方式”，“網約車平臺公司是運輸服務的提供者，應具備線上線下服務能力”。同月，交通運輸部、工業(yè)和信息化部等聯合印發(fā)《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，其中第五條規(guī)定：“申請從事網約車經營的，應當具備線上線下服務能力，符合下列條件：……（五）在服務所在地有相應服務機構及服務能力?！睆纳鲜鲆?guī)定看，國家層面并未要求網約車平臺公司在服務所在地設立分支機構。地方要求外地網約車平臺公司在當地設立分支機構，一方面是考慮到地方有關部門對網約車行業(yè)監(jiān)管的需求，另一方面是考慮到網約車公司需要履行對司機管理、培訓等方面義務。根據黨中央、國務院關于構建全國統(tǒng)一大市場的政策精神，以及網約車行業(yè)未來的發(fā)展趨勢，各地不宜要求外地網約車平臺公司在當地設立分支機構，而應當由網約車平臺公司根據自身經營發(fā)展需要決定是否設置。

綜合各方意見和有關情況，全國人大常委會法制工作委員會審查研究認為：

第一，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章要求外地網約車平臺公司在當地設立分支機構的規(guī)定，不符合黨中央關于建設全國統(tǒng)一大市場、清理涉及不平等對待企業(yè)法律法規(guī)政策的要求和精神，不符合有關行政法規(guī)的規(guī)定。2022年3月印發(fā)的《中共中央、國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》第二十五條規(guī)定：“不得以備案、注冊、年檢、認定、認證、指定、要求設立分公司等形式設定或者變相設定準入障礙。”2024年3月，黨中央專門部署開展涉及不平等對待企業(yè)法律法規(guī)政策清理工作，著力破除制約企業(yè)發(fā)展的制度障礙。國務院《公平競爭審查條例》第九條規(guī)定：“起草單位起草的政策措施，不得含有下列限制商品、要素自由流動的內容：……（二）排斥、限制、強制或者變相強制外地經營者在本地投資經營或者設立分支機構。”地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章中關于要求外地網約車平臺公司在當地設立分支機構方可從事經營活動的規(guī)定，不符合黨中央關于建設全國統(tǒng)一大市場、清理涉及不平等對待企業(yè)法律法規(guī)政策的要求和精神，不符合國務院《公平競爭審查條例》的有關規(guī)定，增加了企業(yè)負擔，屬于不合理、不必要措施。

第二，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章要求外地網約車平臺公司在當地設立分支機構的規(guī)定，與國務院辦公廳《關于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》，以及交通運輸部、工業(yè)和信息化部等聯合印發(fā)的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》的相關要求不一致。《指導意見》第四條第九項規(guī)定，網約車平臺公司要“保障運營安全和乘客合法權益”?！稌盒修k法》第十八條規(guī)定：“網約車平臺公司應當維護和保障駕駛員合法權益，開展有關法律法規(guī)、職業(yè)道德、服務規(guī)范、安全運營等方面的崗前培訓和日常教育?！币虼?，《指導意見》和《暫行辦法》均規(guī)定，網約車平臺公司應當“具備線上線下服務能力”，以及“在服務所在地有相應服務機構”，是從加強自身管理、提升服務水平的角度提出要求，并未要求網約車平臺公司在服務所在地設立分支機構。

2024年11月，全國人大常委會法制工作委員會向有關地方人大常委會發(fā)函提出書面審查意見，要求其根據黨中央有關精神和上位法規(guī)定抓緊對有關地方性法規(guī)作出修改。同時，根據立法法、全國人大常委會關于完善和加強備案審查制度的決定，將有關地方政府規(guī)章移送負有監(jiān)督責任的部門督促糾正。有關地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章制定機關均同意對有關規(guī)定盡快作出修改并書面提出明確處理意見和修改時限。

案例3.審查糾正有關地方性法規(guī)關于出租汽車駕駛員應當具有本地戶籍的規(guī)定

審查要旨：地方性法規(guī)將具有本地戶籍作為在本地從事出租汽車司機職業(yè)準入條件的規(guī)定，不符合黨中央關于“引導勞動力要素合理暢通有序流動”、“營造公平就業(yè)環(huán)境，依法糾正身份、性別等就業(yè)歧視現象，保證城鄉(xiāng)勞動者享有平等就業(yè)權利”的改革要求，應當予以糾正。

2020年9月，全國人大常委會法制工作委員會收到全國人大代表對五個城市出租汽車管理條例中關于從事客運出租汽車經營服務的駕駛員應當具有本市戶籍的規(guī)定提出的審查建議。審查建議提出，五個城市地方性法規(guī)以本地戶籍作為出租汽車駕駛員準入門檻，構成就業(yè)歧視，阻礙了出租汽車行業(yè)“穩(wěn)就業(yè)”功能的實現，建議審查。

審查過程中，全國人大常委會法制工作委員會依據立法法等有關法律的規(guī)定，就地方性法規(guī)相關規(guī)定的制定背景、主要考慮和實施情況請有關地方人大常委會說明情況、提出意見。全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室征求了委內相關室的意見。

綜合各方意見，全國人大常委會法制工作委員會審查認為，隨著經濟社會發(fā)展，黨中央對戶籍制度改革和營造公平就業(yè)環(huán)境作出了明確部署，2020年3月，《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中提出，“引導勞動力要素合理暢通有序流動”、“營造公平就業(yè)環(huán)境，依法糾正身份、性別等就業(yè)歧視現象，保障城鄉(xiāng)勞動者享有平等就業(yè)權利”。五個城市地方性法規(guī)中規(guī)定駕駛員戶籍條件已不符合黨中央當前的改革精神，應結合其本地實際情況適時修改完善或者作出符合中央精神的解釋和安排。地方性法規(guī)制定機關在引導勞動力要素合理暢通有序流動的同時，也要注意督促政府部門、有關社會組織、出租車運營公司、互聯網平臺等加強安全管理，注重預防危及乘客和駕駛員人身財產安全事件的發(fā)生。

需要說明的是，我國戶籍制度經歷了長期發(fā)展并不斷完善的過程，對各地開展城市管理、提供公共服務發(fā)揮了積極作用。考慮到全國各地地域情況、發(fā)展水平、社會管理需求等存在較大差異，一些地方根據戶籍相關規(guī)定適度控制人口規(guī)模，保障實現人口有序流動和社會安定，具有一定合理性。出租汽車管理屬于地方性事務，地方性法規(guī)可以對出租車駕駛員的條件作出規(guī)定。隨著經濟社會發(fā)展，黨中央對戶籍制度改革和營造公平就業(yè)環(huán)境作出了明確部署和要求，明確提出“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度”，“營造公平就業(yè)環(huán)境，依法糾正身份、性別等就業(yè)歧視現象，保障城鄉(xiāng)勞動者享有平等就業(yè)權利”。這些部署和要求，體現了憲法第三十三條第二款關于“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”規(guī)定的時代內涵與精神。對于出租車駕駛員戶籍問題，隨著經濟社會不斷發(fā)展，城市管理水平不斷提高，特別是互聯網、智能手機快速普及，地圖軟件越來越精確，導航功能越來越智能，打車軟件越來越便利，外地戶籍出租車駕駛員完全可以在現代技術的輔助下完成本地客運工作。當前，我國的城市發(fā)展在客觀上具備了適時修改完善相關地方性法規(guī)、作出符合黨中央當前改革精神的規(guī)定和安排的現實條件。

2021年1月，全國人大常委會法制工作委員會向五個設區(qū)的市人大常委會發(fā)函，要求制定機關結合本地實際情況適時修改完善相關規(guī)定。2022年，五個城市完成了相關規(guī)定的修改工作。2022年8月，又有學者對其他九個城市出租汽車管理條例中出租汽車駕駛員戶籍限制的有關規(guī)定提出審查建議。全國人大常委會法制工作委員會對此作了認真研究，并向九個地方人大常委會發(fā)函，要求其說明實際做法、立法考慮和后續(xù)工作安排，并督促這些地方參照已有審查意見抓緊修改相關規(guī)定。

為了更好地推動解決這一問題，全國人大常委會法制工作委員會在2023年備案審查工作情況的報告中提出，“我們發(fā)現以前法工委審查意見要求糾正的地方性法規(guī)將‘按時交納物業(yè)服務費’作為小區(qū)業(yè)主參選業(yè)主委員會成員的條件、將具有本地戶籍或者居住證作為出租車駕駛員準入的條件等問題，還有一些地方存在類似問題，我們繼續(xù)督促有關制定機關及時完成修改工作”。在2024年備案審查工作情況的報告中進一步提出，“對于之前已經明確提出審查意見的問題，如將‘按時交納物業(yè)服務費’作為業(yè)主參選業(yè)主委員會成員條件、將具有本地戶籍或者居住證作為出租車駕駛員準入條件等，督促有關制定機關修改有關地方性法規(guī)的規(guī)定。”并在實際工作中持續(xù)督促和推動有關地方修改相關規(guī)定。

目前，上述十四個地方人大常委會均已完成有關條例的修改工作。