□ 吳子曦

8月29日，美國(guó)聯(lián)邦巡回上訴法院裁定美國(guó)總統(tǒng)特朗普實(shí)施的對(duì)等關(guān)稅措施非法。特朗普政府已向美國(guó)最高法院提出上訴。在最高法院保守派法官占據(jù)多數(shù)的情況下，特朗普政府很可能笑到最后。即使特朗普政府最終輸?shù)絷P(guān)稅訴訟，也并不意味著關(guān)稅政策就此止步。白宮完全可以在貿(mào)易法律的“工具箱”里選擇其他適合的法律繼續(xù)推進(jìn)征收關(guān)稅。這種行政的強(qiáng)勢(shì)與擴(kuò)權(quán)，與廣泛的學(xué)術(shù)認(rèn)知乃至公共認(rèn)知中，美國(guó)體制“三權(quán)分立”“司法獨(dú)立”“有限政府”等固有印象極為不同。事實(shí)上，美國(guó)立法和司法早已走出了權(quán)力分立的傳統(tǒng)界限，分別通過“立法授權(quán)”和“司法尊讓”退至舞臺(tái)邊緣。在新的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政機(jī)構(gòu)儼然成為集立法、執(zhí)法、司法三項(xiàng)權(quán)能于一身的“第四權(quán)力部門”。這一事實(shí)打破了美國(guó)自我標(biāo)榜的分權(quán)憲政的法治神話。

理想的幻滅：從分權(quán)憲制轉(zhuǎn)向行政憲制

行政主導(dǎo)已構(gòu)成當(dāng)代美國(guó)憲制秩序的實(shí)質(zhì)特征。在公眾熟知的意識(shí)形態(tài)敘事中，美國(guó)模式經(jīng)常被描繪成一個(gè)保持政治節(jié)制的童話般的存在：合眾國(guó)建立在國(guó)父?jìng)兙脑O(shè)計(jì)的分權(quán)憲制之上，立法、行政、司法三足鼎立，以野心對(duì)抗野心、以權(quán)力制約權(quán)力。在有限政府、法治主義等一系列憲法性原則的約束下，美國(guó)被視為一個(gè)不折不扣的“弱國(guó)家”，以三權(quán)分立體制為底色，法律統(tǒng)治居于中心位置，行政權(quán)則蟄伏于最低限度之內(nèi)。這種法治主義理想固然豐滿，卻與美國(guó)歷史的真實(shí)變奏不完全合拍。

過去百年間，美國(guó)原本設(shè)想的“以權(quán)力分立為基礎(chǔ)、司法控權(quán)為中心”的法治圖景，遭遇了行政擴(kuò)權(quán)的重大挑戰(zhàn)：以“行政國(guó)家”和“總統(tǒng)一元化”為特色的行政主導(dǎo)型體制的急劇興起，刺破了“美式法治”童話般的構(gòu)想，曾被奉若神明的分權(quán)原則一步步走下神壇，也使這一整套敘事話語失去制度和實(shí)踐支撐，越來越難以維系。一是理想中的“有限政府”與實(shí)際上的“龐大政府”形成鮮明對(duì)比。美國(guó)聯(lián)邦政府已形成囊括總統(tǒng)及執(zhí)行機(jī)構(gòu)等400多個(gè)實(shí)體的龐大架構(gòu)，近2400萬人在美國(guó)聯(lián)邦、州及地方政府供職。其管制之手不僅伸向國(guó)內(nèi)治理的各領(lǐng)域，還成功地長(zhǎng)出“長(zhǎng)臂”、籠罩全球。二是名義上的“三權(quán)分立”與實(shí)質(zhì)上的“行政主導(dǎo)”構(gòu)成背離。近百年來，美國(guó)以行政權(quán)為中心、行政官僚系統(tǒng)為主體、法律政策為手段的行政主導(dǎo)模式逐漸強(qiáng)化，使“三權(quán)分立”結(jié)構(gòu)向日益成型的總統(tǒng)“一元化行政”體制集中。

美國(guó)對(duì)“祖宗之法”——國(guó)父?jìng)兙脑O(shè)計(jì)的分權(quán)憲制以及法治教義的背叛，正式宣告了美國(guó)憲政神話的破滅。正如美國(guó)學(xué)者艾伯特·沙瓦所說，美國(guó)人長(zhǎng)期處于理想和現(xiàn)實(shí)的矛盾中，美國(guó)人民一刻都沒放棄他們的自由放任理論，敵視行政官僚集團(tuán)坐大，但又不遺余力地奉行和捍衛(wèi)著一種與該理論完全相悖的現(xiàn)實(shí)政策，創(chuàng)設(shè)出形形色色的管制名目。百年翻轉(zhuǎn)的結(jié)果是，雖然傳統(tǒng)分權(quán)結(jié)構(gòu)仍有其形，但全新的行政主導(dǎo)體制已成憲制之實(shí)。美國(guó)不僅與一個(gè)被世代傳頌的法治主義烏托邦相去甚遠(yuǎn)，還親手打造了一個(gè)以立法的寬泛授權(quán)為倚仗、以司法的處處尊讓為后盾、可以隨時(shí)根據(jù)治理需要而建章立制的“行政國(guó)家”。

立法的讓渡：從授權(quán)立法轉(zhuǎn)向行政立法

行政立法已構(gòu)成現(xiàn)代美國(guó)社會(huì)治理的制度基石。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，聯(lián)邦政府的行政管制職能由法官通過普通法訴訟和創(chuàng)制普通法規(guī)則來實(shí)現(xiàn)。以普通法為行政授權(quán)來源，貫穿自由放任理念，有利于維護(hù)自由市場(chǎng)和私人秩序，但不利于保護(hù)弱勢(shì)群體免受市場(chǎng)缺陷的傷害。為了修復(fù)缺陷，美國(guó)立法從普通法規(guī)則轉(zhuǎn)向制定法。根據(jù)古典分權(quán)原則中“立法至上”及“禁止授權(quán)”的要求，美國(guó)由國(guó)會(huì)制定正式法律，聯(lián)邦政府不過是執(zhí)行立法意志的“傳送帶”，國(guó)會(huì)不能籠統(tǒng)地將立法權(quán)授予聯(lián)邦政府。

但由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題日益復(fù)雜、政策反應(yīng)時(shí)間相對(duì)迅速，大量法律要靠行政機(jī)構(gòu)去實(shí)施，點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣的社會(huì)治理也主要由行政機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。于是，國(guó)會(huì)不得不修正“立法至上原則”，只能采取籠統(tǒng)的“框架性立法”，授權(quán)聯(lián)邦政府通過制定規(guī)則來充實(shí)這一框架。而授權(quán)之門一旦打開，不僅意味著“禁止授權(quán)”原則的名存實(shí)亡，也催生出從“國(guó)會(huì)立法”到“行政立法”的劇變。寬泛的授權(quán)給了美國(guó)聯(lián)邦政府巨大的政策制定空間和自由裁量余地。而這種裁量權(quán)本質(zhì)上是一種“行政立法權(quán)”，行政部門可以通過“規(guī)則制定”這一具有實(shí)質(zhì)立法性的方式，來制定政策、執(zhí)行法律，以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。在此意義上，“行政之治”已取代“普通法之治”，成為美國(guó)社會(huì)治理的主要方式。

一系列的內(nèi)外部危機(jī)進(jìn)一步強(qiáng)化了美國(guó)“強(qiáng)行政、弱立法”的格局。在美國(guó)應(yīng)對(duì)歷史挑戰(zhàn)的過程中，行政部門替代立法權(quán)威的實(shí)例日益增多，行政擴(kuò)權(quán)日益脫離立法監(jiān)督。從執(zhí)法權(quán)、規(guī)則制定權(quán)、行政裁決權(quán)到行政許可權(quán)，美國(guó)行政權(quán)愈發(fā)擴(kuò)張，削弱了國(guó)會(huì)的立法作用。過去那種推崇權(quán)力分立、各司其職和自由放任的授權(quán)立法邏輯已經(jīng)失去現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)而成為空中樓閣，一個(gè)積極擴(kuò)權(quán)、靈活應(yīng)變和問題導(dǎo)向的行政立法體制逐漸露出真容。盡管20世紀(jì)70年代以來，美國(guó)國(guó)會(huì)試圖通過《行政程序法》《國(guó)家緊急狀態(tài)法》等框架性法律來限制行政權(quán)力，但這些法律不僅跟不上政策環(huán)境的變化速度，還反過來確認(rèn)了行政部門在危機(jī)處理中已經(jīng)擴(kuò)大的事實(shí)權(quán)力，鞏固和助長(zhǎng)了行政擴(kuò)權(quán)。例如，特朗普就傾向通過繞開國(guó)會(huì)，借助行政命令、依靠行政國(guó)家來推動(dòng)政策實(shí)施，甚至在其政策遭遇阻擊的情況下，不惜多次使用宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)的特權(quán)，試圖強(qiáng)行推動(dòng)相關(guān)議程。

司法的退卻：從司法控權(quán)到司法尊讓

在立法拱手讓權(quán)的趨勢(shì)下，司法也漸漸退居幕后。傳統(tǒng)分權(quán)憲制中“司法中心主義”的信條要求，由最高法院主宰一切法律問題的解釋權(quán)，以司法審查作為控權(quán)手段，對(duì)美聯(lián)邦政府加以監(jiān)督和限制，確保其在“有限政府”的框架內(nèi)依法行政。但在實(shí)踐中，除了在私人權(quán)利領(lǐng)域保持相對(duì)積極地介入以外，大多數(shù)情況下，美國(guó)最高法院已放棄對(duì)行政機(jī)構(gòu)的牽制。

一方面，傳統(tǒng)“司法控權(quán)”模式的一些支柱性原則，出現(xiàn)了不同程度的松動(dòng)。例如，行政機(jī)構(gòu)在制定規(guī)則或執(zhí)行法律時(shí)，是否符合正當(dāng)程序，是以往司法審查的重點(diǎn)。而今，法官們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到，行政機(jī)構(gòu)的大多數(shù)決策，都屬于政策問題，而非法律問題。而對(duì)政策問題采取何種程序以及如何適用程序，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)擁有一定的自主空間。又如，以往法院對(duì)行政決策進(jìn)行審查時(shí)，會(huì)要求其既符合法律規(guī)定又足夠合理。而今，美國(guó)最高法院傾向“拒絕過高的法治理念”而主動(dòng)自我節(jié)制，曾多次提醒下級(jí)法院，不宜對(duì)行政機(jī)構(gòu)在不確定情境下作出的決策“強(qiáng)加過度的限制”。在1983年到2014年間涉及行政決策專斷性問題的一系列案件中，美國(guó)最高法院在92%的情形下都維護(hù)了行政機(jī)構(gòu)。

另一方面，對(duì)行政裁量權(quán)的“司法尊讓”原則得到了顯著發(fā)展，以至于被視為一項(xiàng)基礎(chǔ)性甚至是準(zhǔn)憲法性的原則。透過美國(guó)最高法院數(shù)十起典型判例可以發(fā)現(xiàn)，“司法尊讓行政”的基本原則在司法實(shí)踐中逐步確立，并在20世紀(jì)80年代后達(dá)到一個(gè)高峰。對(duì)那些在行政國(guó)家中日益重要的政府分支機(jī)構(gòu)，最高法院已經(jīng)放棄了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)層面的管控，而對(duì)行政決策保持高度的尊讓。就此而言，美國(guó)司法系統(tǒng)逐漸改變了以法院為中心、主宰一切法律解釋的強(qiáng)勢(shì)角色，確認(rèn)了行政系統(tǒng)作為公共治理主導(dǎo)者的政治地位。

（作者系武漢大學(xué)國(guó)際法研究所博士研究生）