□ 方鎮(zhèn)邦

2024年8月26日，聯(lián)合國大會第七十九屆會議審議并通過了《關(guān)于確立人工智能獨(dú)立國際科學(xué)專家組及全球人工智能治理全球?qū)υ挼穆殭?quán)范圍與運(yùn)作辦法》的草案（以下簡稱“草案”）。草案決定在聯(lián)合國內(nèi)部設(shè)立兩大新機(jī)制：一是跨學(xué)科的獨(dú)立國際科學(xué)專家組，二是“全球人工智能治理對話”平臺，專注于人工智能非軍事化應(yīng)用。此舉既是對《未來契約》及《全球數(shù)字契約》精神的落實，也是對人工智能潛在風(fēng)險與機(jī)遇的集中回應(yīng)，標(biāo)志著人工智能全球治理將在制度化、法治化與多邊合作的軌道上邁入新階段。

人工智能全球治理碎片化局面將得以改善

長期以來，人工智能治理呈現(xiàn)明顯的碎片化特征。技術(shù)快速發(fā)展，規(guī)則建設(shè)則相對滯后，不同國家、地區(qū)和國際組織各行其是，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

首先，主要國家的治理路徑差異顯著。歐盟率先啟動系統(tǒng)性立法，2024年通過《人工智能法案》，確立風(fēng)險分級監(jiān)管和市場準(zhǔn)入機(jī)制；美國則強(qiáng)調(diào)以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新為優(yōu)先，缺乏統(tǒng)一的法律框架；日韓等國也在加緊出臺政策法規(guī)，力圖在應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)取得突破。這些舉措從本國利益出發(fā)，互認(rèn)機(jī)制缺乏，導(dǎo)致全球標(biāo)準(zhǔn)多軌并行。其次，國際組織與多邊機(jī)制亦在嘗試。經(jīng)合組織于2019年提出《人工智能原則》，教科文組織于2021年通過《人工智能倫理建議書》，二十國集團(tuán)（G20）、七國集團(tuán)（G7）多次發(fā)布人工智能聲明。但這些倡議僅停留在政策指導(dǎo)層面，覆蓋范圍和理念出發(fā)點差異明顯。再次，發(fā)展水平差異導(dǎo)致治理分化加劇。發(fā)達(dá)國家掌握算法、算力和數(shù)據(jù)等核心優(yōu)勢，占據(jù)規(guī)則制定的主動權(quán)；而發(fā)展中國家則主要處于應(yīng)用跟進(jìn)階段，缺乏實質(zhì)性話語權(quán)。發(fā)展中國家往往被動接受由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的規(guī)則，這不僅造成技術(shù)層面的“人工智能數(shù)字鴻溝”，也加深了制度上的治理罅隙。

此次設(shè)立的聯(lián)合國新機(jī)制，為打破碎片化治理格局提供了制度化出路。獨(dú)立國際科學(xué)專家組將對人工智能的前沿發(fā)展進(jìn)行科學(xué)評估，形成獨(dú)立報告，以避免治理進(jìn)程的政治化與片面化；全球治理對話機(jī)制則為各國政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和社會組織搭建交流平臺，推動開放透明、廣泛參與的治理進(jìn)程。草案在制度設(shè)計上強(qiáng)調(diào)包容性和平衡性：專家組遴選兼顧地域和性別平衡，發(fā)展中國家科學(xué)家獲得平等席位；對話機(jī)制納入能力建設(shè)議題，有利于彌合南北差距。

總而言之，未來人工智能治理不再是少數(shù)國家的“俱樂部規(guī)則”，其將借助聯(lián)合國新機(jī)制，在多邊協(xié)商與實踐探索中協(xié)調(diào)共進(jìn)。

人工智能全球治理將進(jìn)一步邁向法治軌道

人工智能不僅是技術(shù)與產(chǎn)業(yè)議題，更是國際法治的新前沿。其涉及跨境數(shù)據(jù)流動、隱私保護(hù)、算法透明、責(zé)任認(rèn)定等關(guān)鍵法律問題，關(guān)系到現(xiàn)有國際法框架在新興技術(shù)面前的適用與更新。雖然歐盟已于2024年在區(qū)域?qū)用嫱苿印度斯ぶ悄芸蚣芄s》的達(dá)成，但在全球范圍內(nèi)，人工智能治理仍主要停留在“軟法”和倫理倡議階段，缺乏法律支撐。

從發(fā)展路徑上看，新機(jī)制有望推動人工智能全球治理沿“軟法—硬法”軌跡逐步演進(jìn)：短期內(nèi)以科學(xué)報告、政策建議、行為準(zhǔn)則為主，積累共識；中長期則可能推動現(xiàn)有國際法在人工智能領(lǐng)域的適用，甚至促成國際條約的達(dá)成。這一進(jìn)程有望延續(xù)互聯(lián)網(wǎng)治理的經(jīng)驗：聯(lián)合國曾先后成立政府專家組（GGE）和開放式工作組（OEWG），并將國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用作為重要議題。經(jīng)過多年討論，禁止使用武力、國家主權(quán)等國際法基本原則在網(wǎng)絡(luò)空間的適用逐漸形成共識。人工智能治理也可能經(jīng)歷類似路徑，在多邊框架下逐步實現(xiàn)法治化。

從具體內(nèi)容來看，草案特別強(qiáng)調(diào)關(guān)注人工智能對社會、經(jīng)濟(jì)、倫理、文化等的多重影響，并明確提出尊重和保障人權(quán)。這一要求將促進(jìn)國際人權(quán)法在人工智能治理領(lǐng)域的適用。人工智能對人權(quán)的影響已日益凸顯：跨境數(shù)據(jù)流動帶來隱私權(quán)與個人信息保護(hù)挑戰(zhàn)；算法偏見可能造成就業(yè)、教育、司法等領(lǐng)域的不平等，觸及平等權(quán)與非歧視原則；內(nèi)容推薦與信息過濾關(guān)乎言論自由與知情權(quán)；醫(yī)療人工智能、自動駕駛等新興應(yīng)用涉及生命健康權(quán)與人身安全權(quán)；而技術(shù)鴻溝的存在則制約了發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。這些都需要國際人權(quán)法予以回應(yīng)。

同時，草案特別寫入了透明度、問責(zé)制與人類監(jiān)督三項核心要求。這不僅是倫理倡議，更意味著人工智能治理必須嵌入可操作的法律框架。從國際法角度看，一方面對國家責(zé)任法提出了新的適用場景，今后或許要求主權(quán)國家對境內(nèi)人工智能活動可能造成的跨境風(fēng)險履行合理注意義務(wù)。另一方面或?qū)⑼苿涌鐕髽I(yè)責(zé)任制度的發(fā)展，人工智能企業(yè)在數(shù)據(jù)處理、算法設(shè)計與公共安全領(lǐng)域掌握巨大權(quán)力，因此可能需要接受更嚴(yán)格的國際規(guī)制，以防止技術(shù)濫用。

總體而言，這些機(jī)制安排將促使人工智能全球治理逐漸走向人本化與有責(zé)化的法治進(jìn)程，也為未來在國際法框架內(nèi)應(yīng)對人工智能風(fēng)險提供一定的制度基礎(chǔ)。

中國等發(fā)展中國家應(yīng)在新進(jìn)程中把握機(jī)遇

人工智能全球治理的新進(jìn)程，為廣大發(fā)展中國家提供了爭取話語權(quán)與發(fā)展機(jī)遇的歷史契機(jī)。草案特別強(qiáng)調(diào)要彌合數(shù)字鴻溝、支持發(fā)展中國家提升算力與應(yīng)用能力，將為發(fā)展中國家平等參與治理提供平臺機(jī)制。

中國在人工智能治理領(lǐng)域已有長期探索。2019年，中國發(fā)布《新一代人工智能治理原則》，提出“以人為本、智能向善”理念。2023年，中國進(jìn)一步提出《全球人工智能治理倡議》，強(qiáng)調(diào)普惠、公平、發(fā)展導(dǎo)向，與《未來契約》的價值取向高度契合。2025年9月1日，中國又提出了全球治理倡議，其中明確表示“優(yōu)先考慮在人工智能、網(wǎng)絡(luò)空間等治理緊迫性突出、治理赤字較大的領(lǐng)域，以及堅定維護(hù)聯(lián)合國權(quán)威和核心地位，支持聯(lián)合國落實《未來契約》等方面加大溝通合作”。此外，中國正在通過實際行動引領(lǐng)國際合作，如在2024年，工業(yè)和信息化部、上海市人民政府以及聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織共同發(fā)起成立了“全球工業(yè)人工智能聯(lián)盟卓越中心”，致力于搭建全球交流、政策智庫、技術(shù)創(chuàng)新和能力建設(shè)平臺。

根據(jù)安排，人工智能科學(xué)專家組的公開提名程序?qū)⒂诮趩樱A(yù)計在2026年日內(nèi)瓦、2027年紐約的全球治理對話會議上提交年度報告。這意味著，人工智能治理的新進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)入倒計時。新機(jī)制的設(shè)立，是國際社會攜手進(jìn)入人工智能治理新階段的重要標(biāo)志。對于中國和廣大發(fā)展中國家而言，是展示自身智慧、推動國際合作、塑造未來規(guī)則的重要機(jī)遇。

展望未來，人工智能全球治理將在制度化、法治化、多邊化中不斷深化，發(fā)展中國家在其中更需積極參與、主動作為。

（作者系武漢大學(xué)國際法研究所博士研究生）