□ 說法典

□ 呂忠梅

在地球生態(tài)系統(tǒng)中，海洋作為重要的環(huán)境要素，通過生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)、信息傳遞參與著人們的日常生活，影響著人類的生命健康。同時(shí)，海洋是地球上所有水系的最終歸宿，陸地上的污染物終將進(jìn)入海洋。

治海必先治河、治河必先治陸。只有建立陸海統(tǒng)籌機(jī)制，才能真正有效防治海洋污染?！昂Ｑ笪廴痉乐巍弊鳛樯鷳B(tài)環(huán)境法典污染防治編草案的第四分編，放在水污染防治分編草案之后，就是為了更好發(fā)揮法典的體系化功能，打破“陸海分割”“河海分治”傳統(tǒng)管理界限，建立健全陸海統(tǒng)籌新機(jī)制，守護(hù)人民群眾的生命健康和生態(tài)系統(tǒng)安全。

陸海統(tǒng)籌是海洋污染治本之策

海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)需要陸海統(tǒng)籌。

海洋通過水循環(huán)與人類活動(dòng)緊密相連。海洋污染主要源于人們向河流排放污染物或者風(fēng)、雨等使陸地上的污染物輸入海洋。因此，海洋污染與水污染兩者之間存在著路徑與終點(diǎn)、局部與整體的關(guān)系。海洋的絕大多數(shù)污染物來自陸地，在一些大河的入?？诳梢杂^察到明顯的污染帶，水質(zhì)、沉積物和生物體內(nèi)的污染物濃度也遠(yuǎn)高于其他海域。

與此同時(shí)，淡水河流棲息地的污染也會(huì)直接影響一些物種的繁殖和生存，進(jìn)而影響海洋生物多樣性。

健康的濱海濕地、紅樹林和河口作為重要的生態(tài)緩沖帶，具有一定的過濾陸地輸入污染物的功能。但如果水污染嚴(yán)重超過其凈化能力，它們也會(huì)不堪重負(fù)發(fā)生退化，進(jìn)而失去其保護(hù)海洋的屏障功能。

由此可見，解決海洋污染問題必須從源頭和路徑上著手，通過規(guī)劃統(tǒng)籌、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、陸海聯(lián)動(dòng)、區(qū)域與國(guó)際合作等多種方式，將流域管理與海洋污染防治深度融合，從根本上改善水生態(tài)環(huán)境。

海洋污染防治分編體現(xiàn)新理念

海洋環(huán)境污染表現(xiàn)在海里，根子在陸地。要真正運(yùn)用法律手段治理海洋污染，必須明確陸海統(tǒng)籌的原則，規(guī)定陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動(dòng)的海洋環(huán)境監(jiān)管制度。2023年修訂的海洋環(huán)境保護(hù)法貫徹這一理念，將海洋環(huán)境與流域、沿海陸域視為不可分割的整體，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和系統(tǒng)治理，實(shí)現(xiàn)了治理觀念的根本轉(zhuǎn)變。

雖然修訂后的海洋環(huán)境保護(hù)法將“陸海統(tǒng)籌”確定為一項(xiàng)基本原則并建立了相應(yīng)的制度，但其本質(zhì)上是一部單行法，主要內(nèi)容是解決海洋環(huán)境保護(hù)的“自身”問題，很難與環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、水污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等有機(jī)銜接。

生態(tài)環(huán)境法典草案通過對(duì)多部相關(guān)法律的系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華，將“陸海統(tǒng)籌”的理念落實(shí)得更好。海洋污染防治分編草案作為生態(tài)環(huán)境法典草案的組成部分，一方面，通過總則的基本原則和基本制度，統(tǒng)籌海洋污染防治、海洋生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理；另一方面，污染防治編草案中的通用性制度可以直接適用于海洋污染防治，使得海洋污染防治與大氣、水、土壤、固體廢物、放射性污染防治等制度相互銜接，既避免重復(fù)規(guī)定，又一體適用，讓“海的問題，陸上聯(lián)動(dòng)解決”。

提高海洋環(huán)境系統(tǒng)治理水平

生態(tài)環(huán)境法典海洋污染防治分編草案，以海洋環(huán)境保護(hù)法為基礎(chǔ)，進(jìn)一步發(fā)揮法典系統(tǒng)整合功能，構(gòu)建了陸海統(tǒng)籌的海洋環(huán)境污染監(jiān)督管理制度，以加強(qiáng)海洋污染防控。

一是明確海洋污染防治的范圍和監(jiān)管體制。海洋污染防治分編草案對(duì)“海洋污染”進(jìn)行了界定，并從陸海統(tǒng)籌的角度明確了海洋污染防治的范圍和陸海統(tǒng)籌的監(jiān)督管理體制。同時(shí)，在明確部門職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，要求沿海地方人民政府對(duì)其管理海域的海洋環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，強(qiáng)化沿海地方區(qū)域協(xié)作機(jī)制。

二是加強(qiáng)陸海之間在規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)等制度協(xié)調(diào)。海洋污染防治分編草案明確國(guó)家實(shí)施陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動(dòng)的海洋環(huán)境監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)等監(jiān)督管理制度銜接協(xié)調(diào)。

三是建立以入海排污口監(jiān)管為核心的陸源污染防治制度。針對(duì)近岸海域存在的突出問題，海洋污染防治分編草案建立以入海排污口監(jiān)管為核心的“受納水體—排污口—排污管線—排污者”的全過程監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)海洋污染防治的陸海統(tǒng)籌。通過嚴(yán)管入海排污口，溯源至整個(gè)排污網(wǎng)絡(luò)，解決“只管入?？?、不管源頭”的問題。

四是實(shí)現(xiàn)海洋垃圾治理責(zé)任的陸海聯(lián)動(dòng)。海洋垃圾雖然不是通常意義上的污染物，但一般都難以降解，不但影響岸灘環(huán)境和公眾親海體驗(yàn)，還會(huì)損害海洋生物棲息環(huán)境，威脅海洋生物多樣性。海洋污染防治分編草案要求沿?？h級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)其管理海域的海洋垃圾污染防治，建立海洋垃圾監(jiān)測(cè)、清理制度，形成海洋垃圾陸海統(tǒng)籌治理的閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)陸海治理責(zé)任的聯(lián)動(dòng)。

五是嚴(yán)格管控海岸工程、海洋傾廢可能造成的海洋污染。鑒于海岸工程建設(shè)和海洋傾廢行為實(shí)際上也可能影響海洋環(huán)境，海洋污染防治分編草案從陸海統(tǒng)籌角度，對(duì)海岸建設(shè)項(xiàng)目、海洋傾廢監(jiān)管等方面進(jìn)行了規(guī)定，并規(guī)定實(shí)行海洋傾廢名錄制度。

（作者系十四屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大環(huán)資委副主任委員、中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。本報(bào)記者朱寧寧整理）