為什么五年規(guī)劃能發(fā)揮這么大作用

深入認(rèn)識(shí)五年規(guī)劃的作用機(jī)理

董煜

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視謀劃和推動(dòng)中長(zhǎng)期發(fā)展，親自部署、親自推動(dòng)國(guó)家五年規(guī)劃和重大戰(zhàn)略編制實(shí)施，提出了一系列新理念新思想新論斷。當(dāng)前，“十五五”規(guī)劃編制工作正在緊鑼密鼓推進(jìn)中，各方對(duì)中國(guó)新的五年規(guī)劃高度關(guān)注。各領(lǐng)域、各地區(qū)在制定“十五五”規(guī)劃的過(guò)程中，要以習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的重要論述精神為根本遵循，切實(shí)提高規(guī)劃編制水平和質(zhì)量，齊心協(xié)力繪制出未來(lái)五年發(fā)展的美好藍(lán)圖。

習(xí)近平總書(shū)記指出，科學(xué)制定和接續(xù)實(shí)施五年規(guī)劃，是我們黨治國(guó)理政一條重要經(jīng)驗(yàn)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義一個(gè)重要政治優(yōu)勢(shì)。在國(guó)際交往中，經(jīng)常可以聽(tīng)到這樣的提問(wèn)：為什么中國(guó)可以持續(xù)編制實(shí)施這么多個(gè)五年規(guī)劃？為什么五年規(guī)劃能發(fā)揮這么大的作用？這些問(wèn)題的背后，反映的是世界對(duì)中國(guó)發(fā)展模式的思考。要回答這樣的問(wèn)題，就需要對(duì)五年規(guī)劃的作用機(jī)理進(jìn)行深入分析，找到中國(guó)持續(xù)謀劃和推動(dòng)中長(zhǎng)期發(fā)展的“秘訣”所在。

有助于實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展和路徑優(yōu)化

通過(guò)中長(zhǎng)期工作的階段性安排，實(shí)現(xiàn)了發(fā)展步驟的循序漸進(jìn)。五年規(guī)劃本質(zhì)上是一種時(shí)序性安排，這就需要把握好發(fā)展的“節(jié)奏感”，在每一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)上作出總體部署。五年的周期介于短期和長(zhǎng)期之間，從宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)治理的需要看，短期的調(diào)控政策可以熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，中長(zhǎng)期的發(fā)展愿景可以提供更加穩(wěn)定的預(yù)期；從政策和工程實(shí)施的規(guī)律看，無(wú)論是研究制定政策還是建設(shè)運(yùn)營(yíng)工程，絕大部分都有一定的時(shí)間要求，且需要保持一定的連續(xù)性；從規(guī)劃調(diào)整的需要來(lái)看，目標(biāo)、任務(wù)、政策、工程在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間后，都需要根據(jù)新的形勢(shì)進(jìn)行更新，既不能間隔太長(zhǎng)，又不能朝令夕改，五年是一個(gè)比較合適的節(jié)點(diǎn)。同時(shí)還要看到，中國(guó)治理的特點(diǎn)之一是注重長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)牽引，以五年規(guī)劃為單位可以較好地安排跨周期甚至是跨世紀(jì)的藍(lán)圖。在黨代會(huì)提出重大目標(biāo)后，經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究和準(zhǔn)備，由之后的五年規(guī)劃明確具體的路線(xiàn)圖，在時(shí)間銜接上也比較契合，這已經(jīng)在近幾個(gè)五年規(guī)劃中得到了很好的體現(xiàn)。

通過(guò)規(guī)劃理念的更新，實(shí)現(xiàn)了發(fā)展路徑的不斷優(yōu)化。五年規(guī)劃是與中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合的“中國(guó)名片”。理念的更新是最大的創(chuàng)新，五年規(guī)劃的編制過(guò)程既是創(chuàng)新應(yīng)用馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和中國(guó)特色治理理論的過(guò)程，也是不斷消化吸收全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)理論創(chuàng)新成果的過(guò)程。每一次規(guī)劃理念的更新，都會(huì)體現(xiàn)到規(guī)劃的指標(biāo)、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容中，從而對(duì)發(fā)展路徑進(jìn)行指引，這是一種主動(dòng)的選擇?！耙晃濉敝痢拔逦濉庇?jì)劃把發(fā)展重工業(yè)放在突出位置，為產(chǎn)業(yè)體系的搭建奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；“六五”至“十五”計(jì)劃著力解決社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，使發(fā)展目的和發(fā)展手段有了更好結(jié)合；“十一五”和“十二五”規(guī)劃以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，注重解決發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。“十三五”規(guī)劃提出的新發(fā)展理念，建立在對(duì)新的階段性特征全面分析的基礎(chǔ)之上，與當(dāng)前的發(fā)展需要和發(fā)展趨勢(shì)緊密融合，是能夠指導(dǎo)未來(lái)一個(gè)時(shí)期發(fā)展的方針。這種理念與路徑的相互作用，已經(jīng)被中國(guó)經(jīng)驗(yàn)充分證明了價(jià)值，具有重要的借鑒意義。

有助于強(qiáng)化戰(zhàn)略指引和目標(biāo)導(dǎo)向

通過(guò)指標(biāo)體系的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)導(dǎo)向的鮮明指引。規(guī)劃指標(biāo)是規(guī)劃愿景的濃縮，通過(guò)將宏觀(guān)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可測(cè)量、可分解、可考核、可問(wèn)責(zé)的量化指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃的具象化引導(dǎo)。當(dāng)前各類(lèi)規(guī)劃中的指標(biāo)體系，主要源于“十一五”規(guī)劃確立的范式?！笆晃濉币?guī)劃創(chuàng)造性地將指標(biāo)分為預(yù)期性和約束性?xún)深?lèi)，其中預(yù)期性指標(biāo)是國(guó)家期望的發(fā)展目標(biāo)，主要依靠經(jīng)營(yíng)主體的自主行為實(shí)現(xiàn)；約束性指標(biāo)是在預(yù)期性指標(biāo)基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確并強(qiáng)化政府責(zé)任的指標(biāo)，是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門(mén)提出的工作要求。以標(biāo)志性的約束性指標(biāo)“主要污染物排放總量”為例，在提出的過(guò)程中根據(jù)當(dāng)時(shí)的污染源情況，明確包括二氧化硫和化學(xué)需氧量?jī)蓚€(gè)子項(xiàng)，同時(shí)圍繞減少10%的目標(biāo)值進(jìn)行了反復(fù)測(cè)算與討論，其過(guò)程本身就是一個(gè)統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)的過(guò)程。規(guī)劃通過(guò)后，該項(xiàng)指標(biāo)分解落實(shí)到各省、自治區(qū)、直轄市，以嚴(yán)格的機(jī)制進(jìn)行跟蹤考核，有力扭轉(zhuǎn)了污染加劇的狀況。“十四五”規(guī)劃的具體指標(biāo)創(chuàng)新力度較大，每萬(wàn)人口高價(jià)值發(fā)明專(zhuān)利擁有量、數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重等均是首次采用，各方比較關(guān)注，在實(shí)際執(zhí)行中通過(guò)完善統(tǒng)計(jì)方式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的適應(yīng)和引導(dǎo)。

通過(guò)發(fā)展任務(wù)的擺布，實(shí)現(xiàn)了對(duì)各領(lǐng)域的戰(zhàn)略指導(dǎo)?？次恼率紫瓤唇Y(jié)構(gòu)，對(duì)下一個(gè)五年發(fā)展任務(wù)的結(jié)構(gòu)性安排，是五年規(guī)劃的一條基本邏輯線(xiàn)。近幾個(gè)五年規(guī)劃綱要編制中，對(duì)任務(wù)結(jié)構(gòu)的順序和條目都進(jìn)行了認(rèn)真研究，每一次都有若干重大創(chuàng)新。如“十二五”規(guī)劃增加了民生和社會(huì)治理板塊，“十三五”規(guī)劃把創(chuàng)新作為第一任務(wù)，單列了網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)空間、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、新型城鎮(zhèn)化、教育和健康等板塊，“十四五”規(guī)劃增加了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、數(shù)字化、鄉(xiāng)村振興、國(guó)民素質(zhì)、安全等板塊。新的板塊意味著新的主題和內(nèi)容，有些是對(duì)過(guò)去任務(wù)的繼承創(chuàng)新，有些則是根據(jù)形勢(shì)變化突出的全新任務(wù)。最近兩個(gè)五年規(guī)劃綱要雖然采取的是條狀結(jié)構(gòu)，但在邏輯線(xiàn)索上暗含著創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享等新發(fā)展理念的塊狀順序，體現(xiàn)了理念和任務(wù)的緊密結(jié)合。在每一塊任務(wù)中，都包含明確的總體要求，闡述該領(lǐng)域發(fā)展要堅(jiān)持的基本方針、戰(zhàn)略導(dǎo)向和總體目標(biāo)，然后再通過(guò)二級(jí)、三級(jí)結(jié)構(gòu)的任務(wù)進(jìn)行細(xì)化部署，其中二級(jí)結(jié)構(gòu)一般是該領(lǐng)域主要包括的若干行業(yè)或方面，三級(jí)結(jié)構(gòu)則是具體的任務(wù)舉措。通過(guò)這種層層細(xì)化的結(jié)構(gòu)，既讓各方明晰把握相關(guān)領(lǐng)域的方向性要求，又有利于在后續(xù)落實(shí)中進(jìn)行分工部署。

有助于引導(dǎo)資源配置和規(guī)劃執(zhí)行

通過(guò)重大舉措的謀劃，實(shí)現(xiàn)了對(duì)資源配置的積極引導(dǎo)。規(guī)劃任務(wù)部分的正文主要是舉措的集合，列入規(guī)劃的每一條舉措都是未來(lái)五年該領(lǐng)域發(fā)展的重頭戲。黨中央特別重視任務(wù)舉措的清晰性，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)起草工作要求“有些舉措要一看就可以操作”。這些任務(wù)書(shū)在市場(chǎng)眼里，是引導(dǎo)資源配置的指南，對(duì)未來(lái)五年的投資、經(jīng)營(yíng)等決策具有重要的提示作用，特別是其中的創(chuàng)新性舉措是市場(chǎng)關(guān)注的焦點(diǎn)。從規(guī)劃編制背后的邏輯看，近幾個(gè)五年規(guī)劃有一條重要線(xiàn)索，就是非常注重全要素生產(chǎn)率的作用。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的任務(wù)要求中，蘊(yùn)含著更多依靠科學(xué)技術(shù)進(jìn)步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率提高的意圖，一些規(guī)劃任務(wù)的組合，實(shí)質(zhì)是依靠生產(chǎn)要素的重新組合實(shí)現(xiàn)資源配置的效率提升。其中非常關(guān)鍵的一條，就是規(guī)劃對(duì)于人力資本提升的重要作用。人力資本是一國(guó)發(fā)展的基礎(chǔ)性要素，而其提升又是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，在規(guī)劃的教育、科技、人才和區(qū)域、城鎮(zhèn)化、公共服務(wù)等板塊都會(huì)涉及相關(guān)工作。正是在連續(xù)多個(gè)五年規(guī)劃中持之以恒重視人才培養(yǎng)和成長(zhǎng)，綜合施策打造了強(qiáng)大的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和管理等人才隊(duì)伍，今天我們才能在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中擁有更多底氣。

通過(guò)重大工程的推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃部署的有效落地。過(guò)去的五年計(jì)劃，對(duì)各產(chǎn)業(yè)的建設(shè)規(guī)模、產(chǎn)量等會(huì)作出極為詳細(xì)的指令性安排。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何既減少行政性的生產(chǎn)計(jì)劃，又能為規(guī)劃實(shí)施提供足夠抓手，“十一五”規(guī)劃給出了答案。當(dāng)時(shí)，規(guī)劃編制者借鑒了世界銀行世界發(fā)展報(bào)告等國(guó)際報(bào)告的表達(dá)形式，在五年規(guī)劃中增添了正文加專(zhuān)欄的表達(dá)形式，正文主要闡述發(fā)展方向和重點(diǎn)，專(zhuān)欄則列出政府履行職責(zé)領(lǐng)域的重大工程、項(xiàng)目和政策。這一形式很好地處理了原則性?xún)?nèi)容和具體抓手的關(guān)系，使規(guī)劃各項(xiàng)任務(wù)有了清晰的工程清單作為支撐。在實(shí)踐工作中，經(jīng)過(guò)匯總的專(zhuān)欄工程是推進(jìn)規(guī)劃的主要手段，有關(guān)部門(mén)對(duì)“十三五”規(guī)劃的165項(xiàng)、“十四五”規(guī)劃的102項(xiàng)重大工程項(xiàng)目均建立了專(zhuān)門(mén)機(jī)制，細(xì)分落實(shí)到具體建設(shè)項(xiàng)目上，動(dòng)態(tài)跟蹤督導(dǎo)各工程實(shí)施進(jìn)展，對(duì)中央預(yù)算內(nèi)投資、地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券等予以重點(diǎn)保障。對(duì)計(jì)劃分解、資金下達(dá)較慢和投資完成較差的，督促地方提出切實(shí)可行的解決方案，加快項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)。此外，五年規(guī)劃越來(lái)越重視空間布局的作用，通過(guò)增加空間布局圖等方式，實(shí)現(xiàn)了重大格局和工程的精準(zhǔn)落地，對(duì)于提升規(guī)劃的科學(xué)性起到了促進(jìn)作用。

有助于促進(jìn)民主集中和步調(diào)一致

通過(guò)建言獻(xiàn)策的開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)了集思廣益的良好效果。規(guī)劃編制的過(guò)程，也是傾聽(tīng)各方聲音的過(guò)程，頂層設(shè)計(jì)同問(wèn)計(jì)于民相結(jié)合，已經(jīng)成為五年規(guī)劃編制工作的鮮明特點(diǎn)?！笆晃濉币?guī)劃綱要在全國(guó)范圍開(kāi)展建言獻(xiàn)策活動(dòng)后，收到上萬(wàn)條意見(jiàn)建議。上萬(wàn)封群眾來(lái)信送到起草組后，每一封都有專(zhuān)人閱讀和摘錄，一些好的點(diǎn)子和建議被吸收采納到規(guī)劃稿中。“十四五”規(guī)劃編制過(guò)程中，習(xí)近平總書(shū)記親自主持召開(kāi)多場(chǎng)專(zhuān)題座談會(huì)，既有專(zhuān)門(mén)針對(duì)某一群體的開(kāi)門(mén)問(wèn)策，也有針對(duì)某一區(qū)域發(fā)展的問(wèn)診求方，還有針對(duì)基層群眾的意見(jiàn)聽(tīng)取。根據(jù)黨中央部署，2020年8月，在多家央媒平臺(tái)上同步推出“‘十四五’規(guī)劃建言”專(zhuān)欄，這是我國(guó)五年規(guī)劃編制史上首次通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)向全社會(huì)征求意見(jiàn)建議。在廣大人民群眾的踴躍參與下，累計(jì)收到超過(guò)101.8萬(wàn)條建言，其中對(duì)民生保障、社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、黨的建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等方面的意見(jiàn)建議比較集中，為文件起草工作提供了有益參考。同時(shí)，規(guī)劃還在黨內(nèi)一定范圍征求意見(jiàn)，并聽(tīng)取黨外人士的意見(jiàn)建議?！笆逦濉币?guī)劃編制工作啟動(dòng)后，黨中央再次部署開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)活動(dòng)。五年規(guī)劃征求意見(jiàn)范圍的不斷擴(kuò)大、參與人數(shù)的持續(xù)增多、建言獻(xiàn)策形式的日益多樣化，是我國(guó)全過(guò)程人民民主的生動(dòng)體現(xiàn)。

通過(guò)規(guī)劃體系的傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了從上到下的步調(diào)一致。在近年來(lái)的治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)交流中，一些發(fā)展中國(guó)家官員在了解中國(guó)五年規(guī)劃的成功經(jīng)驗(yàn)后，會(huì)反復(fù)詢(xún)問(wèn)，依靠什么樣的機(jī)制才能保障規(guī)劃任務(wù)得到如期執(zhí)行？對(duì)此，需要從我國(guó)規(guī)劃體系的構(gòu)成、運(yùn)行等方面進(jìn)行解釋。經(jīng)過(guò)多年探索，我國(guó)已經(jīng)建立起以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國(guó)家、省、市縣各級(jí)規(guī)劃共同組成的“三級(jí)四類(lèi)”規(guī)劃體系。五年規(guī)劃的推進(jìn)，不僅是一個(gè)文本的實(shí)施，更在于通過(guò)規(guī)劃體系來(lái)傳導(dǎo)國(guó)家意志。從橫向看，對(duì)各領(lǐng)域的總體部署可以通過(guò)該領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化，涉及空間的重大布局通過(guò)空間規(guī)劃落地，跨區(qū)域的任務(wù)則通過(guò)區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)部署。從縱向看，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)地方五年規(guī)劃編制的指導(dǎo)，提升地方規(guī)劃質(zhì)量和水平，可以督促各地對(duì)國(guó)家發(fā)展任務(wù)的貫徹落實(shí)。隨著發(fā)展規(guī)劃立法進(jìn)程的加快推進(jìn)，從編制階段的銜接論證、審批發(fā)布到實(shí)施階段的監(jiān)督評(píng)估、動(dòng)態(tài)調(diào)整，貫穿規(guī)劃全周期、全鏈條的體制機(jī)制將不斷得到完善，從而保障規(guī)劃合力更好地轉(zhuǎn)化為發(fā)展合力。

（作者系清華大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長(zhǎng)）