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網(wǎng)上有害信息舉報

生態(tài)環(huán)境保護離不開公眾參與

2025-08-19 16:04:04 來源:法治日報-法治網(wǎng) -標(biāo)準(zhǔn)+

制圖/李曉軍

□ 說法典

□ 呂忠梅

“公眾參與”在生態(tài)環(huán)境法典草案中十分重要。生態(tài)環(huán)境法典草案在第六條將“公眾參與”作為一項基本原則加以規(guī)定,并在第九章用11個條文專章規(guī)定“信息公開與公眾參與”。此外,在一些生態(tài)環(huán)保相關(guān)規(guī)范中如環(huán)境影響評價制度等,也有具體的公眾參與形式與程序的規(guī)定。

如此強調(diào)“公眾參與”,其本質(zhì)是通過環(huán)境民主重構(gòu)國家與公民關(guān)系,將政府主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境保護模式轉(zhuǎn)化為全民共治模式。

基于多方面考慮

公眾參與原則,是指公民、法人和社會組織依法通過法定程序參與環(huán)境決策、管理與監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)。該原則強調(diào)生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品,治理并非完全依賴行政力量,而應(yīng)由公眾與政府共同承擔(dān)。其核心是賦予公眾環(huán)境知情權(quán)、決策參與權(quán)、監(jiān)督救濟權(quán),確保環(huán)境政策的民主性與科學(xué)性。

生態(tài)環(huán)境立法之所以要規(guī)定“公眾參與”,主要基于三個方面的考慮:

首先,生態(tài)環(huán)境問題具有復(fù)雜性和突發(fā)性。在復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)中,任何個人對環(huán)境產(chǎn)生影響的活動都可能產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”。由于政府難以全面監(jiān)測和控制所有對環(huán)境可能產(chǎn)生影響的行為,僅僅依靠政府的力量難以完成生態(tài)環(huán)境保護的艱巨任務(wù)。而公眾作為生態(tài)環(huán)境的直接接觸者和生態(tài)環(huán)境問題的直接承受者,能通過日常監(jiān)督發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險,填補監(jiān)管空白。因此,必須廣泛吸納公眾的意見,盡可能收集相關(guān)信息,通過公眾參與減少因信息不對稱帶來的監(jiān)管漏洞。

其次,生態(tài)環(huán)境問題涉及復(fù)雜的社會利益關(guān)系,單純依靠行政管理模式容易引發(fā)“鄰避效應(yīng)”或“搭便車”心理,不僅會導(dǎo)致政府與公眾關(guān)系緊張,還會導(dǎo)致公眾缺乏主動性、積極性。通過公眾參與,一方面,可以匯集多元利益訴求,防止決策偏向特定集團,提升政府決策的可接受度,走出“政府埋單—群眾反對”的治理困局。另一方面,通過公眾參與了解群眾訴求,有利于動員全社會的力量,轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式,積極履行垃圾分類、低碳消費等綠色義務(wù),積極參與生態(tài)環(huán)境保護工作。

最后,生態(tài)環(huán)境保護涉及“自然生態(tài)系統(tǒng)”與“社會生態(tài)系統(tǒng)”兩個巨大復(fù)雜系統(tǒng)之間的關(guān)系調(diào)適,必須形成“多主體參與、多層級聯(lián)動、多環(huán)節(jié)協(xié)同”的治理體系。通過公眾參與,既能夠以“用腳投票”、抵制污染產(chǎn)品等方式形成市場壓力,倒逼企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型;也能夠以監(jiān)督舉報、提起訴訟等方式請求保護,監(jiān)督企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動;還能夠以提出意見、表達(dá)訴求等方式參與決策,提升政府決策和監(jiān)管效率,并監(jiān)督政府依法行政。

相關(guān)規(guī)定不斷完善

1973年,第一次全國環(huán)境保護會議提出了“全面規(guī)劃,合理布局,綜合利用,化害為利,依靠群眾,大家動手,保護環(huán)境,造福人民”的環(huán)境保護工作方針(以下簡稱“32字方針”)。其中,“依靠群眾、大家動手”的表述是“公眾參與”的雛形。1979年環(huán)境保護法(試行)第四條將“32字方針”以立法方式加以確認(rèn),初步規(guī)定了“公眾參與”。1989年環(huán)境保護法規(guī)定了公民的“檢舉控告權(quán)”。

我國在立法中正式規(guī)定“公眾參與”的是2003年施行的環(huán)境影響評價法。該法詳細(xì)規(guī)定了公眾參與規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設(shè)項目環(huán)境影響評價的內(nèi)容與程序。原國家環(huán)境保護總局于2006年頒布《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》,更為系統(tǒng)地規(guī)定了公眾參與環(huán)評的原則、范圍、形式,并于2007年頒布《環(huán)境信息公開辦法(試行)》,規(guī)定了政府的環(huán)境信息公開義務(wù)和程序。

2014年修訂的環(huán)境保護法在總結(jié)前期立法與實踐的基礎(chǔ)上,不僅在第五條明確將“公眾參與”作為一項基本原則加以規(guī)定,而且專設(shè)“信息公開與公眾參與”一章,將原來分散在相關(guān)法律法規(guī)中的環(huán)境信息公開和公眾參與規(guī)定予以集中,建立了相對完整的公眾參與制度。隨后,在水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等法律的修改以及土壤污染防治法等法律的制定中,均強化了公眾參與的內(nèi)容。

提供完善法律依據(jù)

目前,我國在公眾參與方面還存在一些問題,比如,公眾參與深度不足,事后舉報多,決策前期參與有限;程序保障相對薄弱,法律規(guī)范可操作性不強;城鄉(xiāng)公眾參與意愿不均,參與能力存在短板等。

針對這些問題,生態(tài)環(huán)境法典草案對“公眾參與”進行了體系性集成,構(gòu)建了從基本原則到分級實施機制,為真正實現(xiàn)公眾參與提供完善的法律依據(jù)。

一是擴大“公眾參與”的覆蓋范圍。草案在總則編將“公眾參與”列為基本原則,設(shè)立“信息公開與公眾參與”專章,并在相關(guān)各編規(guī)定了實體性權(quán)利和義務(wù)?!肮妳⑴c”從原來的污染防治領(lǐng)域擴大到生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域,并且能夠涵蓋法典之外的生態(tài)環(huán)境保護活動。

二是系統(tǒng)整合公眾參與的實體性權(quán)利與程序性權(quán)利。草案形成了公眾參與的實體性權(quán)利、衍生性權(quán)利、救濟性權(quán)利的完整結(jié)構(gòu)。一方面,草案將“保障公眾健康和環(huán)境權(quán)益”作為立法目的,承認(rèn)公民對良好環(huán)境的享有權(quán),確認(rèn)了公眾環(huán)境權(quán)這一實體性權(quán)利。另一方面,以“信息公開與公眾參與”專章通過規(guī)定公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán),明確了公眾環(huán)境權(quán)所衍生的相關(guān)程序性權(quán)利。此外,通過規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害請求權(quán)與公益訴訟提起權(quán),明確規(guī)定了公眾參與的救濟性權(quán)利,由此形成了完備的公眾參與權(quán)利體系。

三是系統(tǒng)規(guī)范主體行為和參與形式。草案針對不同群體規(guī)定了不同的參與方式,如在賦予公民個體對油煙噪聲等民生問題直接監(jiān)督權(quán)的同時,要求其承擔(dān)綠色生活義務(wù);明確生態(tài)環(huán)境保護公益組織提起公益訴訟的主體資格,并規(guī)定行政機關(guān)提供相關(guān)業(yè)務(wù)咨詢的義務(wù);鼓勵媒體、科技工作者通過環(huán)境曝光、技術(shù)方案等參與生態(tài)環(huán)境治理。在參與程序方面,草案針對不同場景設(shè)計差異化路徑,如針對規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)制定,要求公開向社會征求意見;對于環(huán)評審批,規(guī)定必須召開公眾聽證會和專家論證會;對于生態(tài)修復(fù)項目,規(guī)定必須舉行社區(qū)座談會并進行問卷調(diào)查;對于企業(yè)污染和破壞行為,公開舉報電話和提起公益訴訟等。

目前,草案還在進一步修改完善過程中。在這樣的總體思路下,公眾參與原則及其實施相關(guān)規(guī)定將愈發(fā)完善。

(作者系十四屆全國人大常委會委員、全國人大環(huán)資委副主任委員、中國法學(xué)會副會長。本報記者朱寧寧整理)


編輯:高弼浡