導(dǎo)讀

“基層強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則天下安?！碑?dāng)10多萬(wàn)個(gè)城市社區(qū)、40多萬(wàn)個(gè)行政村的基層自治組織被賦予更清晰的權(quán)責(zé)邊界、更充足的資源保障、更開(kāi)放的參與空間，一幅“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的基層治理圖景正在廣袤的中國(guó)大地徐徐展開(kāi)。這既是鋪筑國(guó)家治理現(xiàn)代化的穩(wěn)固基石，也為中國(guó)式民主作出了鮮活注腳，讓億萬(wàn)人民在共建共治共享中，觸摸到民主最真實(shí)的溫度。

記者 張維煒

全國(guó)14億多人民生產(chǎn)生活的重心在基層，健全基層民主制度體系和工作體系，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，是社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。

2025年6月底，兩部有關(guān)基層群眾自治組織制度的基本法律——村民委員會(huì)組織法和城市居民委員會(huì)組織法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩委”組織法）同時(shí)迎來(lái)修改。村委會(huì)組織法修正草案和居委會(huì)組織法修訂草案“攜手”提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議，著力完善選舉制度、議事程序，健全組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化民主管理和民主監(jiān)督，增強(qiáng)保障機(jī)制等，進(jìn)一步發(fā)揮村民（居民）自治在基層治理中的作用。

全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)主任委員楊振武在作修法草案的說(shuō)明時(shí)表示，深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于基層治理的重要論述，貫徹落實(shí)黨中央決策部署，有必要認(rèn)真總結(jié)“兩委”組織法實(shí)施以來(lái)特別是黨的十八大以來(lái)基層治理和基層群眾自治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)新要求，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，對(duì)現(xiàn)行法進(jìn)行修改完善。

“基層群眾自治制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，各方關(guān)注度很高?！睂徸h中，常委會(huì)組成人員一致認(rèn)為，此次修改“兩委”組織法，是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)基層治理全面領(lǐng)導(dǎo)的必然要求，是堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展全過(guò)程人民民主的重要舉措，是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要，具有重要意義。

2025年6月24日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議城市居民委員會(huì)組織法修訂草案、村民委員會(huì)組織法修正草案。攝影/馮添

強(qiáng)基固本，

堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)基層治理全面領(lǐng)導(dǎo)

“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。”只有把基層黨組織建設(shè)強(qiáng)、把基層政權(quán)鞏固好，中國(guó)特色社會(huì)主義的根基才能穩(wěn)固。

黨的十八大以來(lái)，基層群眾自治創(chuàng)新更加活躍，從小院“圓桌會(huì)”到線上“議事群”，在村（社區(qū)）基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，村民（居民）委員會(huì)組織群眾創(chuàng)造出更多充滿(mǎn)煙火氣的基層自治新形式，基層自治活力進(jìn)一步增強(qiáng)。

習(xí)近平總書(shū)記多次就強(qiáng)化黨建引領(lǐng)基層治理作出重要論述，強(qiáng)調(diào)要持續(xù)夯實(shí)基層基礎(chǔ)，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用；要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。黨的二十大和二十屆三中全會(huì)要求健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制。

黨中央先后制定出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》等重要文件，2023年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，組建中央社會(huì)工作部，2024年首次召開(kāi)中央社會(huì)工作會(huì)議等，都是加強(qiáng)黨對(duì)基層治理全面領(lǐng)導(dǎo)的重要決策部署。

本次修法將“加強(qiáng)黨對(duì)村民（居民）自治工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿村民（居民）委員會(huì)工作的全過(guò)程、各方面”作為一項(xiàng)重要原則加以遵循。

在“總則”中增加規(guī)定，村民（居民）委員會(huì)的工作要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨在農(nóng)村（社區(qū)）的基層組織領(lǐng)導(dǎo)和支持村民（居民）委員會(huì)行使職權(quán)；中央和地方基層群眾自治指導(dǎo)監(jiān)督部門(mén)指導(dǎo)和監(jiān)督農(nóng)村（城市）基層群眾自治工作。

進(jìn)一步優(yōu)化權(quán)力配置，明確規(guī)定，村民（居民）委員會(huì)主任可以由村（社區(qū)）黨組織負(fù)責(zé)人通過(guò)法定程序擔(dān)任，村民（居民）委員會(huì)成員和村（社區(qū)）黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員可以交叉任職。

在議事協(xié)商方面增加規(guī)定，需由村民（居民）會(huì)議或者村民（居民）代表會(huì)議決定的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)村（社區(qū)）黨組織研究討論等，以便有效提升基層治理效能。

“這些規(guī)定進(jìn)一步強(qiáng)化了基層黨組織的政治功能和組織功能?！背Ｎ瘯?huì)組成人員表示，將確保黨在基層治理領(lǐng)域充分發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，為黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理提供法治保障。

激活村民自治，

為鄉(xiāng)村振興注入“民主基因”

村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾自治的組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者?；厮荽迕褡灾沃贫鹊陌l(fā)展歷程，本次修法具有承前啟后的重要意義。

1987年村民委員會(huì)組織法（試行）通過(guò)，開(kāi)啟了一次中國(guó)基層民主的“破冰之旅”；1998年正式法律頒布，確立了村民自治的法律地位；2010年法律全面修訂，解決了選舉程序、監(jiān)督機(jī)制等關(guān)鍵問(wèn)題；2018年進(jìn)行個(gè)別修改，將村民委員會(huì)任期由三年修改為五年。

如今，距離上次法律“大修”已過(guò)去15年。隨著脫貧攻堅(jiān)取得偉大勝利、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施，農(nóng)村面貌正在發(fā)生翻天覆地的變化，農(nóng)村基層治理實(shí)踐中積累了一些新的經(jīng)驗(yàn)做法，也面臨一些新情況新問(wèn)題。

本次修法認(rèn)真總結(jié)村民委員會(huì)組織法實(shí)施以來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，基層治理和基層群眾自治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以法治思維和法治方式對(duì)實(shí)踐中的痛點(diǎn)難點(diǎn)作出回應(yīng)，聚焦黨建引領(lǐng)、人才引進(jìn)、議事協(xié)商、保障機(jī)制等深層次問(wèn)題，進(jìn)一步激活村民自治的內(nèi)生動(dòng)力，提升基層治理效能。

根據(jù)實(shí)踐發(fā)展情況，在立法宗旨中增加“健全基層群眾自治制度”、“促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化”等內(nèi)容。

草案說(shuō)明提到，當(dāng)前，大量青壯年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、定居，部分農(nóng)村“空心化”、老齡化現(xiàn)象突出，人際聯(lián)系弱化，村民參與公共事務(wù)熱情降低，村民委員會(huì)組織村民開(kāi)展自治難度增加。

修正草案拓寬“非戶(hù)籍參選通道”，規(guī)定從事村務(wù)工作一年以上的非戶(hù)籍人員經(jīng)村民同意可參加選舉。這一規(guī)定為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者、駐村干部等城市人才下鄉(xiāng)打開(kāi)通道，既尊重了村民自治的主體地位，又為破解“能人難留”困境提供了法律路徑。

直擊一些地方“家族勢(shì)力”的現(xiàn)實(shí)隱患，規(guī)范村民選舉委員會(huì)的組成，明確村民委員會(huì)成員實(shí)行近親屬回避，增加規(guī)定村民選舉委員會(huì)成員的近親屬被提名為村民委員會(huì)成員候選人的，應(yīng)當(dāng)退出村民選舉委員會(huì)，從源頭上維護(hù)選舉公平。

議事協(xié)商是村民行使民主權(quán)利的重要途徑，是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的重要制度安排。翻開(kāi)草案，從規(guī)范村民會(huì)議的召開(kāi)頻次，規(guī)定村民會(huì)議每年至少召開(kāi)一次，到根據(jù)建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的需要，增加村民會(huì)議、村民代表會(huì)議討論決定“涉及村莊規(guī)劃、建設(shè)等鄉(xiāng)村建設(shè)重要事項(xiàng)、重點(diǎn)幫扶人員和方案”等職權(quán)，再到增加村民委員會(huì)組織民主協(xié)商制度，規(guī)范協(xié)商事項(xiàng)、主體、形式和程序以及協(xié)商結(jié)果的落實(shí)，一系列規(guī)定的完善都使群眾的訴求表達(dá)更加充分順暢、更加直接有效。

“四議兩公開(kāi)”工作制度的法治化，是本次修法的一大亮點(diǎn)。這一發(fā)源于河南鄧州的基層創(chuàng)造，曾被習(xí)近平總書(shū)記兩度點(diǎn)贊、三次寫(xiě)入中央一號(hào)文件，如今被正式寫(xiě)入法律。其核心要義在于：重要事項(xiàng)必須經(jīng)過(guò)村黨支部提議、村兩委會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議和村民會(huì)議決議，實(shí)現(xiàn)決議公開(kāi)、實(shí)施結(jié)果公開(kāi)。這標(biāo)志著黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層民主實(shí)踐完成了從“方法創(chuàng)新”到“制度定型”的實(shí)質(zhì)跨越。

對(duì)村委會(huì)的經(jīng)費(fèi)保障不僅關(guān)系基層干部隊(duì)伍的穩(wěn)定和服務(wù)能力的提升，而且直接影響著農(nóng)村發(fā)展的活力。

回應(yīng)基層期盼，本次修法對(duì)“村民委員會(huì)工作的保障”設(shè)立專(zhuān)章，明確村民委員會(huì)日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、成員基本報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)以上人民政府規(guī)定，并由縣級(jí)人民政府給予適當(dāng)補(bǔ)助；村集體經(jīng)濟(jì)收入應(yīng)當(dāng)適當(dāng)用于村公共事務(wù)和公益事業(yè)、村民委員會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)保障以及誤工人員補(bǔ)貼。落實(shí)黨中央推進(jìn)基層減負(fù)賦能的決策部署，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)協(xié)助政府開(kāi)展工作應(yīng)當(dāng)提供必要的經(jīng)費(fèi)和條件等。

一部法律修改，折射出的是中國(guó)基層民主治理的深刻轉(zhuǎn)型。審議中，常委會(huì)組成人員表示，村民委員會(huì)組織法關(guān)系億萬(wàn)農(nóng)民的切身利益，關(guān)系農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展，通過(guò)修法將為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)的法律支撐，讓鄉(xiāng)村自治煥發(fā)出新的生機(jī)與活力。

完善居民議事協(xié)商，

助力城市托舉更美好的生活

我國(guó)城市居民自治的立法工作始于新中國(guó)成立初期，1954年，城市居民委員會(huì)組織條例出臺(tái)；1989年，城市居民委員會(huì)組織法通過(guò)；2018年12月，城市居民委員會(huì)組織法與村民委員會(huì)組織法同步作出個(gè)別修改，將居民委員會(huì)任期由三年修改為五年。

現(xiàn)行法施行30多年間，我國(guó)經(jīng)歷了歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市面貌日新月異，現(xiàn)行法已經(jīng)明顯不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要。

據(jù)了解，本次是對(duì)該法的首次“大修”，提請(qǐng)初審的修訂草案共7章50條，增加了“總則”，同時(shí)對(duì)居民委員會(huì)組成和職責(zé)、選舉制度、議事協(xié)商、民主管理和監(jiān)督、工作保障等進(jìn)行了全面修改完善。

當(dāng)前，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到66%，每個(gè)居民委員會(huì)平均服務(wù)約3000戶(hù)、近萬(wàn)人，是新中國(guó)成立初期的10倍多，社區(qū)人口規(guī)模顯著增加、人口密度顯著增大。適應(yīng)這一發(fā)展變化，修訂草案調(diào)整居民委員會(huì)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，將現(xiàn)行法規(guī)定“一般在一百戶(hù)至七百戶(hù)的范圍設(shè)立”，修改為“一般在一千戶(hù)至三千戶(hù)的范圍內(nèi)設(shè)立，也可以根據(jù)實(shí)際需要，在適當(dāng)范圍內(nèi)設(shè)立”。

與村委會(huì)選舉制度改革相呼應(yīng)，城市居民委員會(huì)組織法在選舉方面也作出完善，打破戶(hù)籍限制，明確戶(hù)籍不在本社區(qū)但在本社區(qū)常住的居民、在本社區(qū)工作六個(gè)月以上的社區(qū)工作者可依法參加選舉。

針對(duì)社區(qū)調(diào)解糾紛的難點(diǎn)，完善居民委員會(huì)的職責(zé)任務(wù)，增加了引導(dǎo)居民踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀、指導(dǎo)協(xié)助設(shè)立業(yè)主大會(huì)等內(nèi)容。

根據(jù)目前社區(qū)規(guī)模普遍較大的實(shí)際，草案降低提議召集居民會(huì)議的法定人數(shù)要求，便于居民會(huì)議召開(kāi)；增加居民代表會(huì)議制度，規(guī)范居民代表會(huì)議召開(kāi)。

這些年來(lái)，群眾對(duì)社區(qū)服務(wù)的需求日益多樣化、精細(xì)化，特別是老年人、殘疾人、未成年人、低收入人口等困難弱勢(shì)群體需要更多幫扶，亟待引入社會(huì)力量參與。

為完善居民委員會(huì)工作保障，修訂草案明確居民委員會(huì)可以采取多元化的籌資機(jī)制；基層政府需要居民委員會(huì)協(xié)助開(kāi)展工作應(yīng)當(dāng)提供必要的經(jīng)費(fèi)和條件；有關(guān)部門(mén)委托居民委員會(huì)協(xié)助開(kāi)展工作的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)規(guī)定，所需經(jīng)費(fèi)由委托部門(mén)承擔(dān)。地方各級(jí)人民政府從規(guī)劃、設(shè)施、信息化建設(shè)、人員培訓(xùn)等方面對(duì)居民委員會(huì)做好保障。

隨著2025年“十四五”規(guī)劃收官的臨近，新一輪村（社區(qū)）“兩委”換屆工作將在全國(guó)陸續(xù)展開(kāi)。目前，村民委員會(huì)組織法修正草案和城市居民委員會(huì)組織法修訂草案已在中國(guó)人大網(wǎng)公布，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，廣泛吸納公眾意見(jiàn)。我們相信，在修改后的“兩委”組織法的守護(hù)下，農(nóng)村、城市基層治理會(huì)越走越好，邁向更規(guī)范、更民主的新階段。