□ 說法典

□ 呂忠梅

生態(tài)環(huán)境法典草案第六條規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持預(yù)防為主、系統(tǒng)治理、生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。”

這一規(guī)定意味著，生態(tài)環(huán)境法典草案將“預(yù)防為主”作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的首要原則。理解這一設(shè)計，就需要懂得“預(yù)防為主”對于每個人在清潔、安全環(huán)境中生活的意義。

預(yù)防為主是經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

預(yù)防為主，是人類在遭受環(huán)境污染和生態(tài)破壞的嚴(yán)重影響，付出慘痛的生命財產(chǎn)代價后進(jìn)行的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

人類進(jìn)入20世紀(jì)，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題日益嚴(yán)重，先后爆發(fā)了比利時馬斯河谷煙霧、美國多諾拉煙霧、英國倫敦?zé)熿F、美國洛杉磯光化學(xué)煙霧以及日本水俁病、痛痛病、四日市哮喘、米糠油中毒等震驚世界的八大公害事件。人們逐漸認(rèn)識到，處理環(huán)境問題必須采取預(yù)防措施。

一方面，“污染容易治理難、破壞容易恢復(fù)難”是生態(tài)環(huán)境問題的顯著特征。另一方面，人為的生態(tài)環(huán)境破壞具有不可逆性，而且生態(tài)環(huán)境問題的后果不是一天形成的，其可能經(jīng)歷漫長的自然遷移、轉(zhuǎn)化、富集等物理、化學(xué)、生物化學(xué)過程，也會因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)本身發(fā)生空間轉(zhuǎn)換，形成一因多果、多因一果、多因多果等復(fù)雜狀態(tài)。

由此可知，環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題直接影響當(dāng)代人及其子孫后代的健康生存和可持續(xù)發(fā)展，必然要求從源頭開始采取預(yù)防措施，盡可能減少或避免生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生。

預(yù)防包括雙重含義

一般意義上講，預(yù)防是指在預(yù)測人為活動可能對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或增加不良影響的前提下所采取的事先防范措施，以防止生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生或擴(kuò)大，或把不可能避免的環(huán)境污染或環(huán)境破壞控制在一定的限度之內(nèi)。具體而言主要包括兩種：

一是對環(huán)境損害的預(yù)防，即針對科學(xué)上已經(jīng)確認(rèn)因果關(guān)系的生態(tài)環(huán)境威脅采取的事先預(yù)防措施，以防止環(huán)境危害的產(chǎn)生。對于已知即將到來的損害，法律上可以通過制定規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和采取技術(shù)手段防止其發(fā)生。比如，設(shè)定二氧化硫排放標(biāo)準(zhǔn)防控酸雨、劃定生態(tài)保護(hù)紅線、進(jìn)行環(huán)評影響評價等。

二是對環(huán)境風(fēng)險的防范，也被稱為預(yù)警，即針對科學(xué)不確定性風(fēng)險，或者說雖然缺乏充分證據(jù)但存在重大威脅可能時所應(yīng)當(dāng)采取的預(yù)防措施。風(fēng)險預(yù)防本質(zhì)上是對“不可知”的未來采取的措施，因此需要同時具備一定的適用前提。比如，氣候變化、生物多樣性減少是世界上達(dá)成共識的當(dāng)代生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，需要在法律上采取相應(yīng)的應(yīng)對氣候變化措施，為生態(tài)環(huán)境安全設(shè)置邊界，禁止或限制人類的相關(guān)活動等。

“損害預(yù)防”和“風(fēng)險防范”共同構(gòu)成了“預(yù)防為主”原則的核心內(nèi)容。“風(fēng)險防范”是適應(yīng)當(dāng)代生態(tài)環(huán)境問題發(fā)展需要而對“損害預(yù)防”內(nèi)涵的拓展與豐富。之所以在法律上對兩者進(jìn)行區(qū)分，是因?yàn)橹贫仍O(shè)計所需的理念不同。

傳統(tǒng)的損害預(yù)防理念認(rèn)為，只要科學(xué)未能證明的，就應(yīng)該假定“生態(tài)環(huán)境是安全的”，科學(xué)不確定性可以成為不要求相關(guān)主體采取預(yù)防措施的理由，無需在法律上設(shè)定主體義務(wù)或責(zé)任，但是如果等到科學(xué)確認(rèn)因果關(guān)系后再采取措施就已無力回天。因此，面對科學(xué)不確定性，最為關(guān)鍵的不是采取預(yù)防措施的必要性，而是采取預(yù)防措施的時間。即使沒有充分的科學(xué)證據(jù)，只要有造成嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)環(huán)境損害的威脅存在，也必須采取防范措施。這是將傳統(tǒng)的“損害預(yù)防”拓展至“風(fēng)險防范”的核心所在。

內(nèi)涵擴(kuò)展至風(fēng)險防范

生態(tài)環(huán)境法典編纂是在現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法基礎(chǔ)上進(jìn)行的系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華。草案第六條的規(guī)定是系統(tǒng)總結(jié)我國已有立法經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐探索的成果。

我國在20世紀(jì)70年代之初，就將“預(yù)防為主，防治結(jié)合”作為環(huán)境保護(hù)工作的基本方針。自1979年制定環(huán)境保護(hù)法（試行）以來，我國的生態(tài)環(huán)境立法都確立了預(yù)防原則的重要地位。尤其是2014年新修訂的環(huán)境保護(hù)法第五條明確規(guī)定了“預(yù)防為主”原則，反映了生態(tài)環(huán)境保護(hù)預(yù)防優(yōu)先于補(bǔ)救的顯著特點(diǎn)。

值得一提的是，我國相關(guān)立法已經(jīng)開始出現(xiàn)風(fēng)險預(yù)防制度。環(huán)境保護(hù)法第一條將“保障公眾健康”作為立法目的，第三十九條規(guī)定：“國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度；鼓勵和組織開展環(huán)境質(zhì)量對公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。”這是法律中首次出現(xiàn)的“風(fēng)險”概念，確立了國家的環(huán)境與健康風(fēng)險預(yù)防義務(wù)。此外，土壤污染防治法設(shè)立了“風(fēng)險管控與修復(fù)”專章，生物安全法就“防范和應(yīng)對生物安全風(fēng)險”進(jìn)行專門立法。這些都表明，我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法中的“預(yù)防”內(nèi)涵已經(jīng)從傳統(tǒng)的“損害預(yù)防”拓展到“風(fēng)險防范”，為生態(tài)環(huán)境法典編纂確立“預(yù)防為主”原則奠定了基礎(chǔ)。

中國進(jìn)入新時代，生態(tài)安全已被納入國家安全體系。草案在總結(jié)已有立法實(shí)踐和生態(tài)文明體制改革成果的基礎(chǔ)上，從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，不僅將“預(yù)防為主”確立為基本原則，而且通過體系化設(shè)計，使其成為實(shí)現(xiàn)“美麗中國”目標(biāo)的核心工具。一方面，通過建立“防患于未然”損害預(yù)防的制度體系，降低社會總治理成本，提升治理效益。另一方面，通過建立“未雨綢繆”的風(fēng)險防范制度體系，避免生態(tài)環(huán)境風(fēng)險升級為生存危機(jī)或社會風(fēng)險。

目前，也有意見提出，將草案中的“預(yù)防為主”原則改為“環(huán)境不倒退”原則和“風(fēng)險預(yù)防”原則。“預(yù)防為主”原則會進(jìn)一步得到完善，其環(huán)境治理從“末端應(yīng)對”轉(zhuǎn)向“主動防控”的核心理念不能變；其平衡發(fā)展與安全的關(guān)系，通過風(fēng)險防控守住生態(tài)安全底線的功能不能變；以系統(tǒng)性、前瞻性制度設(shè)計應(yīng)對復(fù)雜環(huán)境風(fēng)險挑戰(zhàn)的制度邏輯不能變；將人類活動置于生態(tài)環(huán)境承載能力之下，推動實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧”的現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)代際公平的價值追求不能變。

（作者系十四屆全國人大常委會委員、全國人大環(huán)資委副主任委員、中國法學(xué)會副會長。本報記者朱寧寧整理）