□ 馬懷德

數(shù)字化和法治化是現(xiàn)代政府必須具備的兩重內(nèi)涵。數(shù)字政府建設(shè)與法治政府建設(shè)的匯流促成了“數(shù)字法治政府”這一命題的誕生。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，我國數(shù)字政府建設(shè)已然邁入快車道。在數(shù)字化行政日益興起，數(shù)字政府建設(shè)成效逐漸彰顯的同時，一系列因數(shù)字技術(shù)和公共行政權(quán)力相結(jié)合帶來的問題和挑戰(zhàn)也開始顯現(xiàn)。一方面，從技術(shù)特性上看，技術(shù)本身不是完美無缺的，隨著數(shù)字技術(shù)與行政權(quán)力的結(jié)合，數(shù)字技術(shù)固有的問題也隨之嵌入公共行政過程中，帶來諸多風險和挑戰(zhàn)；另一方面，從權(quán)力特性上看，行政權(quán)本就帶有積極主動塑造秩序的特征，加之當代公共行政更多著眼于風險的預防和控制，在與數(shù)字技術(shù)深度結(jié)合后，往往會形成所謂“數(shù)治”的治理模式，對行政法治所遵循的規(guī)則之治、理由之治、程序正義、權(quán)利救濟等價值和機制都將帶來挑戰(zhàn)。

數(shù)字政府建設(shè)需要法治的引領(lǐng)、規(guī)范與保障，脫離了法治軌道的數(shù)字政府必然出現(xiàn)方向和價值的偏離，無法獲得正當性，也不可能具備長久的生命力，因此現(xiàn)代化的數(shù)字政府必然是法治的數(shù)字政府。法治政府建設(shè)也必須要借助數(shù)字技術(shù)的力量來提升其實效性，同時需通過建立健全法律制度回應(yīng)數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用帶來的各方面問題，因此現(xiàn)代的法治政府必然也是數(shù)字化的法治政府。

健全公法上的信息和數(shù)據(jù)處理規(guī)則

推進數(shù)字法治政府建設(shè)，需要健全公法上的信息和數(shù)據(jù)處理規(guī)則。其一，在信息問題上，應(yīng)當通過專門立法進一步明確行政機關(guān)處理個人信息的規(guī)則。在各類國家機關(guān)中，行政機關(guān)處理個人信息的體量最大、頻次最高，可能對當事人權(quán)益造成的影響最大，未來必須通過單獨制定法律或行政法規(guī)的方式進行專門規(guī)范，確保行政機關(guān)對個人信息的采集具備合法性、正當性、必要性，所采集的個人信息用于明確、特定的公共目的，不得過度侵及公民的私人空間。其二，在數(shù)據(jù)問題上，需要進一步明確公共數(shù)據(jù)的共享和開放規(guī)則。一方面，公共數(shù)據(jù)共享缺乏充分的制度激勵和機制設(shè)計，各地方各部門不愿共享、不會共享、不便共享、不敢共享的困境并未得到化解，“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”等問題依然存在，基于數(shù)據(jù)共享的業(yè)務(wù)協(xié)同也難以實現(xiàn)；另一方面，各地在以地方立法推動公共數(shù)據(jù)共享時，大多僅單方面強化公共數(shù)據(jù)的共享要求，未充分意識到公共數(shù)據(jù)共享可能存在的多方面風險。就公共數(shù)據(jù)開放而言，開放激勵不足和安全風險較高之間的張力尚未得到有效化解，數(shù)據(jù)開放規(guī)模小、進程相對滯后等情況依然普遍存在。未來可通過制定《公共數(shù)據(jù)管理條例》的方式完成制度供給。立法應(yīng)準確界定公共數(shù)據(jù)范圍，明確公共數(shù)據(jù)處理全流程全周期中各方主體的權(quán)利義務(wù)，建立相關(guān)的激勵和監(jiān)督問責機制，通過激活匿名化制度等方式調(diào)和數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)利用之間的張力。

基于整體政府和平臺中心理念重塑組織規(guī)則

整體政府要求實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門的業(yè)務(wù)協(xié)同，而統(tǒng)一政務(wù)平臺的日趨完善和公共數(shù)據(jù)的共享流動能夠以較低的成本越過層級、地域、部門間的壁壘，依靠“數(shù)字渠道”突破“物理空間”，改變傳統(tǒng)以專業(yè)分工、層級控制為特征的組織結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向以節(jié)點、流程為特征的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，促進以平臺為中心的整體政府的形成。隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的逐步深入，數(shù)字政務(wù)平臺的功能和作用無疑還會進一步加強，進而真正促進行政組織形態(tài)的根本變化，即從政府各職能部門搭建線上系統(tǒng)、建立線上服務(wù)模塊，轉(zhuǎn)向以在線平臺為中心來塑造行政組織，以更好發(fā)揮政務(wù)平臺的功能作用為方向來設(shè)置符合平臺特點的行政機構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，可進一步基于政務(wù)平臺的綜合性功能推動政府層級和部門的簡化。例如，依托高效的信息傳遞機制減少縱向?qū)蛹墦p耗，依托智能化決策系統(tǒng)減少橫向部門的數(shù)量和人員等。

強化算法行政的法治約束

算法行政在某些方面軟化了法治的約束，影響到法治價值的實現(xiàn)，因而需要進一步完善和補強法律制度，應(yīng)當從三個方面進一步確立算法行政的規(guī)范框架：第一，限定算法行政的應(yīng)用范圍?；谧詣踊潭鹊牟煌蓪⑺惴ㄐ姓譃榘胱詣优c全自動兩個大類。在形式依據(jù)上，半自動化決策可采負面清單制，即除立法明確排除的情形外，允許行政機關(guān)自行選擇采用；全自動化決策應(yīng)采正面授權(quán)制度，除非有法律法規(guī)的明確授權(quán)，否則行政機關(guān)原則上不得采用。從我國實踐出發(fā)，還值得注意的一個問題是，大量的智能執(zhí)法系統(tǒng)并非由執(zhí)法機關(guān)自行開發(fā)，而更多是由上級機關(guān)開發(fā)，下級機關(guān)僅有錄入信息和終端應(yīng)用的權(quán)限?？紤]到這一狀況，應(yīng)當降低全自動決策系統(tǒng)的應(yīng)用范圍，允許執(zhí)法人員對算法決策進行調(diào)整，否則“依法行政”就有蛻變?yōu)椤耙罊C器行政”的風險。第二，應(yīng)當強化對自動化系統(tǒng)和算法的適當性要求，明確行政機關(guān)有義務(wù)選擇設(shè)計合理、技術(shù)可控的算法系統(tǒng)，并承擔檢驗和確保算法系統(tǒng)適當?shù)穆氊?。第三，?yīng)當強化正當程序原則的適用，針對自動化行政的特點，發(fā)展“技術(shù)正當程序”，通過賦予相對人拒絕自動化決策權(quán)、算法解釋請求權(quán)、人工介入請求權(quán)等權(quán)利，強化程序性權(quán)利保護，實現(xiàn)對自動化行政的制約。

厘定復合責任，完善監(jiān)督方式

建設(shè)數(shù)字法治政府，需堅持權(quán)責一致的基本原則，確保公共行政的可問責性。對行政權(quán)的監(jiān)督和問責同樣可以從“如何監(jiān)督行政機關(guān)利用數(shù)字技術(shù)”和“如何利用數(shù)字技術(shù)對行政機關(guān)展開監(jiān)督”兩個角度著手，完成相應(yīng)的規(guī)則調(diào)試。其一，應(yīng)當加強行政機關(guān)與企業(yè)合作的控制，明晰雙方合作的方式和各自的權(quán)利義務(wù)，確保行政機關(guān)依法確定數(shù)字系統(tǒng)的設(shè)計要求，企業(yè)按照合法正當?shù)脑O(shè)計要求開發(fā)運行數(shù)字化系統(tǒng)。其二，應(yīng)當準確厘定其中的責任分配方式。數(shù)字化系統(tǒng)設(shè)計瑕疵、運行錯誤等導致的損害原則上應(yīng)當歸屬于行政機關(guān)，由行政機關(guān)對當事人承擔公法責任。行政機關(guān)可依法或依約向開發(fā)或運營企業(yè)進一步追償。其三，應(yīng)當充分發(fā)揮數(shù)字系統(tǒng)高效透明、全程留痕等特點，探索更加多元的監(jiān)督手段和方式。譬如面對海量的規(guī)范性文件，就可考慮在備案審查中引入人工智能等技術(shù)輔助審查，提升監(jiān)督效能。

數(shù)字化和法治化是實現(xiàn)政府現(xiàn)代化必不可少的兩重引擎，而數(shù)字法治政府則是現(xiàn)代化政府的重要形態(tài)。加快數(shù)字法治政府建設(shè)，必將對全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復興提供堅實而重要的制度保障。

（原文刊載于《華東政法大學學報》2024年第3期）