□ 秦天寶

雙重社會轉型下中國環(huán)境法面臨挑戰(zhàn)的深層邏輯

時空壓縮是中國雙重社會轉型的底層邏輯，傳統(tǒng)性、現代性與后現代性被壓縮至同一個時空之下，不同社會形態(tài)中的問題在同一時空下發(fā)生大匯集、大碰撞、大融合，環(huán)境法的調整范圍亦隨之擴張。從時間方面而言，處于雙重社會轉型期的中國，需要解決損害防止問題與風險預防問題的雙重困境，不同的問題疊加在一起形成了歷史的各種層次的褶皺。從空間方面而言，中國各地環(huán)境問題類型多樣，城鄉(xiāng)環(huán)境差異尤為凸顯。由于二元戶籍制度、污染產業(yè)轉移、產業(yè)歷史政策、經濟發(fā)展水平等因素的影響，中國城市與鄉(xiāng)村之間存在“地緣”分割、“人緣”分化、經濟分裂、社會分治的問題，呈現出“城市環(huán)境趨向好轉，鄉(xiāng)村環(huán)境不斷惡化”的二元化格局。

當前中國正處于雙重社會轉型期，社會結構不斷變遷，社會關系頻繁流變，社會秩序日益復雜，社會風險無處不在，社會失范現象經常發(fā)生。具體到環(huán)境法，其表現為多元環(huán)境利益的沖突。在此背景下，中央與地方環(huán)保事權與財權的分配失衡，無法與環(huán)境問題的區(qū)域特殊性相適配，繼而引發(fā)地方環(huán)境行政能力不充分與不協(xié)調的問題。而且，在科層式金字塔之下，保持高度向心力的環(huán)境立法、環(huán)境行政與環(huán)境司法朝著相同的方向齊步前進，這顯然無法有效匹配區(qū)域環(huán)境問題的多變性，無法紓解不同地區(qū)經濟利益、社會利益與環(huán)境利益之間的張力。

雙重社會轉型下中國環(huán)境法應對挑戰(zhàn)的基本思路

“和而不同”理念的理論內核與實踐理性是“差異性一體化”核心邏輯的集中體現。概言之，在尊重物質文明差異性的前提下，應追求各方價值立場、客觀利益、發(fā)展方向等方面的最大化統(tǒng)一，以實現萬事萬物在遵循客觀規(guī)律前提下自身運動與彼此互動的整體和諧。歐盟一體化區(qū)域共治模式與全球法律制度的統(tǒng)一化是比較法中的“多元一體”戰(zhàn)略的重要表現。歐盟區(qū)域共治模式將“United in Diversity”奉為一體化的靈魂，核心是“多”中求“一”，“一”中有“多”?！皩⒐餐袇^(qū)別的責任原則適用于國內法是‘變’與‘不變’的過程?！边m用范圍的擴張與語義內涵的變遷謂之“形變”?！肮餐袇^(qū)別責任原則”承載的普適價值與核心理念謂“實不變”。

“差異性一體化”的基本構成呈現出層層遞進的邏輯主線，從“和而不同”到“多元一體”是從個體差異到整體認識的第一次蛻變，從“多元一體”到“共同但有區(qū)別責任原則”是從共同責任到實質正義的第二次蛻變?！安町愋砸惑w化”內涵可大致區(qū)分為三個層面：首先，“和而不同”理念強調個體與個體之間的差異相容，尚處于“差異性一體化”中“個體差異—相互尊重—個體差異”的第一層面；其次，“多元一體”戰(zhàn)略在尊重個體差異的基礎上注重整體認同感，從而進入了“差異性一體化”中“此個體尊重彼差異—遵循一般（法律）原則—彼個體尊重此差異”的第二層面，但這尚處于應然層面；最后，“共同但有區(qū)別責任原則”是“差異性一體化”較為成熟的階段，追求一般（法律）原則與特殊個體相結合的實質正義，是對第一層面與第二層面的延伸，從而進入一般（法律）原則如何踐行的實然層面。這也是“差異性一體化”中“個體之間尊重差異—在個體差異的基礎上提煉一般（法律）原則—實質正義的目標要求在實然層面對一般（法律）原則作出差異化安排”的第三層面。

運用“差異性一體化”思路實現央地（環(huán)境）關系的法治化，是其在中國環(huán)境法場域適用中的主要功能，亦是環(huán)境法轉型期所直面的關鍵任務與時代課題。首先，要明確個體（地方）差異；其次，具有環(huán)境資源差異的個體（地方）相容于單一制國家（整體）之內，不同層級與不同地域的行政建制相容于同一科層體系之內，生態(tài)文明法治水平具有差異的地方相容于中國特色社會主義法治體系之內；最后，“差異性一體化”不僅在于個體之間尊重彼此差異，個體也需要在整體的指引下遵循一般（法律）原則，而且應當基于個體差異配置有區(qū)別的責任。

“差異性一體化”要求中央與地方在遵循共有原則的基礎上，充分考慮環(huán)境問題、生態(tài)環(huán)境承載力、政府能力、司法環(huán)境等區(qū)域差異。中央與地方環(huán)境立法協(xié)同通過法律的層級關系和協(xié)調機制得以實現。“差異性一體化”要求在中央統(tǒng)一領導下，進行環(huán)境事權的明確化與合理化分配，與地方各級財政能力相適應。在中央與地方的環(huán)境政策層面，“差異性一體化”要求協(xié)調好中央與地方的關系，給予地方一定的自主權，允許地方在中央政策框架內，根據各地差異性進行順應民眾期望的、合法合理的、必要的調整。

雙重社會轉型下中國環(huán)境法應對挑戰(zhàn)的具體路徑

中央與地方立法協(xié)同的核心邏輯在于遵循統(tǒng)一性與靈活性相結合、相對集權與適當分權相結合的基本原則。無論是中央和地方立法權限劃分還是立法領域劃分，都需以憲法為基礎，確保環(huán)境法的整體性與體系性。而在環(huán)境法體系內部，則應調動地方立法的主動性與積極性，充分考慮地方差異，在縱向上實現權限的“突破”，以為中央立法的更新提供經驗；在橫向上實現領域的“跨越”，必要時可協(xié)調立法實現整體內的局部一體化，以服務于當地生態(tài)環(huán)境保護與經濟發(fā)展需要。

以時間為主線，在差異性層面，要充分認識新規(guī)范的獨特性。新規(guī)范面向未來的屬性要求行政的裁量權延伸至事前，亦會對法律保留原則、環(huán)境犯罪規(guī)范化歸責原則等提出挑戰(zhàn)。在一體化層面，要充分理解新舊規(guī)范的兼容性。要通過發(fā)布司法解釋、指導性案例等方式將環(huán)境風險預防類案件與傳統(tǒng)損害防止類案件的區(qū)別與聯系具象化，而非分道揚鑣、各自發(fā)展，要在實踐層面真正實現環(huán)境法體系的“差異性一體化”。

以空間為主線，應由“差異性一體化”的國土空間規(guī)劃體系去引導全域、全類型的國土空間用途管制。國土規(guī)劃的層級性、地域性、動態(tài)性要求地方尊重本地的自然資源稟賦、基礎設施水平、產業(yè)發(fā)展方向等，建立適宜本地的空間規(guī)劃體系，通過規(guī)律各異的鑲嵌組合形成國家范圍內的空間規(guī)劃。要在全域統(tǒng)籌戰(zhàn)略指引下形成上下協(xié)同、尊重各地自然生態(tài)環(huán)境資源稟賦差異的格局。

我國東部、中部和西部在生態(tài)環(huán)境脆弱性、自然資源儲存量、經濟發(fā)展條件等方面差異較大，優(yōu)化生態(tài)保護補償機制應從系統(tǒng)性立法保障和差異性實質公平兩個方面同時進行。一方面，基于生態(tài)補償制度作為環(huán)境法經濟激勵中的重要內容，應盡早出臺統(tǒng)一的、專門的、高層次的生態(tài)保護補償立法，為我國形成生態(tài)保護補償體系奠定法律基礎。另一方面，我國的生態(tài)保護補償機制是一套多領域的、全國范圍的系統(tǒng)工程，需要立足現實，試點先行，注重實效，循序漸進。

跨區(qū)劃間環(huán)境爭端解決之道亦在于此，克服科層制體系下“條塊分割”式的碎片化管理模式，結合實際情況與比例原則決定是否舉行公開聽證會，避免出現地方政府因封閉負外部性驅動而選擇放松管制甚至轉移污染等公地悲劇。第一，最高人民檢察院集中檢察力量直接立案，推廣跨區(qū)劃協(xié)作辦案模式，在不同行政等級、不同行政區(qū)劃內開展檢檢合作、檢行合作。第二，風險社會下私人風險向公共風險的擴散要求環(huán)境司法不應局限于傳統(tǒng)的環(huán)境侵權救濟，而應更凸顯出環(huán)境公益訴訟的作用。第三，公眾環(huán)境意識的覺醒在環(huán)境立法、環(huán)境制度的實施以及環(huán)境公益訴訟訴前程序等方面發(fā)揮著重要作用。

（原文刊載于《中國法學》2024年第2期）