□ 胡靜

環(huán)境民事公益訴訟和停止侵害的特點(diǎn)

（一）環(huán)境民事公益訴訟是執(zhí)行法律義務(wù)的公法訴訟

根據(jù)民法典第一千二百三十四條的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟旨在追責(zé)“違反國(guó)家規(guī)定”的行為，系運(yùn)用民事訴訟程序令被告承擔(dān)行政法律規(guī)范規(guī)定的責(zé)任，因而是公法訴訟。環(huán)境民事公益訴訟無(wú)關(guān)執(zhí)行內(nèi)容，僅涉及執(zhí)行機(jī)制的創(chuàng)新。停止侵害判決與行政決定之間必然呈現(xiàn)“剪不斷”的關(guān)系。民法典第一千二百三十四條屬于請(qǐng)求權(quán)規(guī)范（主要規(guī)范），但在適用中需要對(duì)“國(guó)家規(guī)定”加以明確?！皣?guó)家規(guī)定”是輔助規(guī)范，屬于行政法律規(guī)范。法院并非僅就原告提出的特定請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)進(jìn)行審查，而是審查與請(qǐng)求內(nèi)容有關(guān)的所有可能的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。運(yùn)用環(huán)境民事公益訴訟追究責(zé)任時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)主動(dòng)尋找合適的行政法律規(guī)范依據(jù)，在行政法義務(wù)與責(zé)任法定的基礎(chǔ)上，結(jié)合司法的特點(diǎn)，判斷和認(rèn)定被告責(zé)任的構(gòu)成與內(nèi)容。

（二）停止侵害適用的行為是可重復(fù)的行為

預(yù)防性民事責(zé)任一般適用于針對(duì)絕對(duì)權(quán)的持續(xù)性侵害行為。持續(xù)性意味著重復(fù)發(fā)生是常態(tài)。生態(tài)環(huán)境損害一般是行為人從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)如生產(chǎn)活動(dòng)、自然資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)（均伴隨排污行為）的結(jié)果。經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的特點(diǎn)及其與周邊生態(tài)環(huán)境的地理毗鄰性導(dǎo)致行為具備重復(fù)發(fā)生的可能。

（三）停止侵害的判決可以適用于未來(lái)發(fā)生的行為

停止侵害請(qǐng)求權(quán)可以針對(duì)未來(lái)行為提出要求，請(qǐng)求權(quán)的成立并不需要有實(shí)際損害的發(fā)生，但要有發(fā)生損害的可能，應(yīng)賦予停止侵害判決以規(guī)范未來(lái)行為的效力。

行為已實(shí)施情形下停止侵害責(zé)任的構(gòu)成和內(nèi)容

停止侵害責(zé)任的構(gòu)成要件是具有損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)。其可以分解為兩個(gè)要件：行為具有發(fā)生的可能；行為一旦發(fā)生則會(huì)損害社會(huì)公共利益。因果關(guān)系并不是停止侵害責(zé)任的構(gòu)成要件，是恢復(fù)性責(zé)任的構(gòu)成要件。停止侵害區(qū)分為停止行為和改善行為。停止行為適用的情形有兩類：第一類是行為本身被法律所禁止；第二類是行為雖未被法律禁止但依法需要經(jīng)過(guò)許可而行為人未獲得許可。改善行為適用于經(jīng)過(guò)許可有權(quán)實(shí)施但實(shí)施過(guò)程中違法的行為，其利益平衡發(fā)生在個(gè)案中。

（一）行為發(fā)生的可能性評(píng)估

從現(xiàn)有司法實(shí)踐來(lái)看，在不支持停止侵害請(qǐng)求權(quán)的判決中，有的法院的理由是被告已經(jīng)實(shí)施了整改或改造，高頻次檢查中未發(fā)現(xiàn)違法排污；有的法院依據(jù)被告已經(jīng)停產(chǎn)或處于破產(chǎn)清算階段的情況，認(rèn)為沒(méi)有再次發(fā)生侵害的可能。在支持停止侵害請(qǐng)求權(quán)的判決中，法院往往因被告未提供證明設(shè)備停止運(yùn)營(yíng)的相應(yīng)證據(jù)或監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，而認(rèn)為仍然存在再次發(fā)生侵害的可能。法院一般從是否已經(jīng)整改、是否經(jīng)檢查未發(fā)現(xiàn)違法、是否履行守法義務(wù)等方面判斷再次發(fā)生侵害的可能。

（二）損害社會(huì)公共利益的判斷

相關(guān)判例中，法院并未單獨(dú)考慮行為是否損害了社會(huì)公共利益，背后隱含的邏輯是：污染者行為只要違反行政法律規(guī)范即具備行政違法性（本文語(yǔ)境下行政違法僅指相對(duì)人違法，不含行政主體違法），則當(dāng)然損害社會(huì)公共利益。在民事公益訴訟中的實(shí)質(zhì)因素被遮蔽的情況下，對(duì)私益訴訟的觀察分析有利于洞察損害社會(huì)公共利益判斷的實(shí)質(zhì)因素。法院對(duì)于是否支持停止侵害請(qǐng)求權(quán)需要考慮三個(gè)方面的因素：一是行為的樣態(tài)，即行為是否遵守行政管制、利用方法的地域性（當(dāng)?shù)赝ǔ２捎迷摾梅椒ǎ?、行為帶?lái)的利益以及公共性；二是行為侵害的利益，即發(fā)生侵害的種類、性質(zhì)以及程度；三是改善行為的可行性。法院在決定支持什么樣態(tài)的行為模式時(shí)，需要考慮采取防止損害措施的難易程度或技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上的可行性，比較多種方案，評(píng)估替代方案。

（三）停止侵害的內(nèi)容

司法實(shí)踐中停止侵害內(nèi)容的確定一般發(fā)生在改善行為的情形下。私益訴訟中因社會(huì)公共利益的考量而遭到拒絕的停止侵害請(qǐng)求權(quán)可能轉(zhuǎn)化成補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。如果行為造成公益損害，在僅涉及民事公益訴訟的情況下，因?yàn)楣鏌o(wú)法專屬于個(gè)人，補(bǔ)償?shù)倪m用沒(méi)有余地，只能是通過(guò)對(duì)行為的調(diào)適或改善惠及公眾。改善行為內(nèi)容因個(gè)案而異，根據(jù)事實(shí)的變化進(jìn)行調(diào)整，很難自始至終是一致且具體明確的。停止侵害判決面向未來(lái)的特點(diǎn)決定了停止侵害呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)性。因而，停止侵害的內(nèi)容具有一定的抽象性，原告在起訴書(shū)中和法院在判決書(shū)中一般很難確定停止侵害的方式，有必要突破審執(zhí)分離原則，在執(zhí)行階段，法官根據(jù)案件情況確定被執(zhí)行人的具體給付義務(wù)。當(dāng)然，停止侵害的具體措施的確定必須遵循比例原則。

行為已實(shí)施情形下停止侵害判決和行政決定的關(guān)系

（一）停止侵害判決與行政命令的關(guān)系

行政命令具有終止違法行為和恢復(fù)合法狀態(tài)的效果，不適用于已經(jīng)結(jié)束的違法行為。對(duì)于已經(jīng)停止的行為，可以適用停止侵害判決。停止侵害的判決與行政命令所具有的恢復(fù)合法狀態(tài)的補(bǔ)救性功能相契合，具體到環(huán)境民事公益訴訟中的停止侵害，其所對(duì)應(yīng)的是以改正行為為內(nèi)容的預(yù)防性行政命令，不包括修復(fù)生態(tài)環(huán)境等恢復(fù)性行政命令。

（二）停止侵害判決與行政許可的關(guān)系

違反禁止性規(guī)定的行為或者依法需要許可但未獲得許可的行為，法院判決停止行為即可。對(duì)于獲得許可但違反許可的行為如何適用停止侵害責(zé)任，需要考慮停止侵害判決和行政許可的關(guān)系。

對(duì)于一般性違反許可的行為，停止侵害判決就是去侵害化或改善行為，使其符合許可。改善行為采取的方式可能是配備減排設(shè)施或者治理設(shè)施、減少排放量、縮減排放時(shí)間等。對(duì)嚴(yán)重違反許可的行為而應(yīng)課以吊銷許可、停產(chǎn)、關(guān)閉等法律責(zé)任的，法院可以判決停止行為，而不宜直接判決吊銷或撤銷許可。

行政許可是第一次分配權(quán)利義務(wù)，是基于預(yù)測(cè)的事前分配。法院通過(guò)停止侵害判決，以設(shè)定許可的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，結(jié)合許可之后發(fā)生的事實(shí)對(duì)許可中的權(quán)利義務(wù)加以調(diào)整，這在實(shí)質(zhì)意義上屬于變更原行政許可。

行為尚未實(shí)施情形下的停止侵害責(zé)任

對(duì)于尚未準(zhǔn)備的行為，因?yàn)槿狈π袨榘l(fā)展方向的信息，并不存在預(yù)防的問(wèn)題。在獲得準(zhǔn)備行為許可且行為人無(wú)違反許可的情形下，停止侵害的內(nèi)容是改善準(zhǔn)備行為，如在開(kāi)工建設(shè)的情形下改善建設(shè)方案。

（一）行為發(fā)生的可能性評(píng)估

對(duì)于尚未實(shí)施的行為，只要計(jì)劃正常進(jìn)展行為就會(huì)發(fā)生的，法院通常認(rèn)為行為有發(fā)生可能。處在不同環(huán)節(jié)的準(zhǔn)備行為導(dǎo)致目的行為發(fā)生的可能性存在差異。已經(jīng)通過(guò)環(huán)評(píng)進(jìn)入開(kāi)工建設(shè)階段的行為推進(jìn)到生產(chǎn)開(kāi)發(fā)或排污的可能性非常高。僅處在項(xiàng)目科研階段、尚未實(shí)施環(huán)評(píng)的行為進(jìn)展到生產(chǎn)開(kāi)發(fā)或排污環(huán)節(jié)的可能性相對(duì)更低，待準(zhǔn)備行為發(fā)展到經(jīng)過(guò)環(huán)評(píng)審批之后再起訴更為妥當(dāng)。

（二）損害社會(huì)公共利益的判斷

由于行為尚未實(shí)施，對(duì)是否損害社會(huì)公共利益的判斷只能基于對(duì)行為方案的評(píng)估，這涉及法院對(duì)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的準(zhǔn)備階段的許可如環(huán)評(píng)審批的審查。法院對(duì)尚未實(shí)施的行為作出的停止侵害判決事實(shí)上指向目的行為（如蓄水發(fā)電）的準(zhǔn)備行為，判決應(yīng)建立在對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件和環(huán)評(píng)審批的審查之上，而上述審查應(yīng)遵循或參照現(xiàn)有的環(huán)境立法和技術(shù)導(dǎo)則。

（三）停止侵害判決和行政許可的關(guān)系

在被告并未發(fā)生違法行為（如違反環(huán)評(píng)審批）的情形下，停止侵害判決的實(shí)質(zhì)是叫停準(zhǔn)備行為的許可，系對(duì)行政決定進(jìn)行“間接審查”。法院對(duì)處在準(zhǔn)備階段的行為將來(lái)實(shí)施后是否會(huì)造成社會(huì)公共利益損害的判斷，應(yīng)該依托準(zhǔn)備階段獲得的行政許可如環(huán)評(píng)審批，在對(duì)行政許可進(jìn)行司法審查的基礎(chǔ)上找到替代行政許可的行為方案，這個(gè)行為方案構(gòu)成停止侵害判決的內(nèi)容。

對(duì)于停止侵害請(qǐng)求權(quán)的審理，法院應(yīng)廣泛收集與當(dāng)事人行為和行為后果有關(guān)的信息，而不宜限于雙方當(dāng)事人提供的證據(jù)，才能科學(xué)評(píng)估當(dāng)事人的行為對(duì)社會(huì)公共利益的影響。責(zé)任內(nèi)容及力度主要參照法律規(guī)定而非原告請(qǐng)求，以“法定性”制約“能動(dòng)性”。面對(duì)行為已經(jīng)實(shí)施的情形，因?yàn)楫?dāng)事人行為違法，法院可以擬制一個(gè)行政命令，然后結(jié)合司法的特點(diǎn)作出相應(yīng)調(diào)適。面對(duì)行為尚未實(shí)施的情形，在被告已獲得許可開(kāi)展準(zhǔn)備行為時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)該許可的作出依照行政法律規(guī)范進(jìn)行審查，對(duì)于不合法之處進(jìn)行實(shí)質(zhì)調(diào)整，也即變更行政許可，獲得行為方案。

（原文刊載于《中國(guó)法學(xué)》2024年第1期）