中國政法大學劉藝在《清華法學》2023年第1期上發(fā)表題為《行政公益訴訟被告適格的實踐分歧與規(guī)則建構》的文章中指出：

在普通行政訴訟中，確認行政訴訟原告資格的難度高于確認被告資格；在行政公益訴訟中，確認被告則比確認公益訴訟起訴人復雜。事實上，行政公益訴訟被告適格要件的理論爭議和實踐分歧嚴重。行政公益訴訟被告資格不能簡單套用普通行政訴訟的被告資格理論，而須結合監(jiān)管職責、受案范圍、行為類型等要素進行綜合考量。

在普通行政訴訟中，被告的認定主要以具備可訴性的行政行為作為基準點；而在行政公益訴訟中，被告的認定是以“法定監(jiān)督管理職責”為基準點。這一方面是因為“監(jiān)管職責”是確認行政公益訴訟被告資格需要考量的諸多要素疊加起來的最大公約數(shù)，另一方面作為建基于檢察機關法律監(jiān)督職權之上的訴訟形式，行政公益訴訟根據國家利益和公共利益的保護職責所屬機關來認定被告資格也是理所當然的。然而，監(jiān)管的復雜性決定了單憑靜態(tài)法律規(guī)范無法精準推定監(jiān)管職責。在當前制度環(huán)境下，應該對監(jiān)管模式、公益保護效能、法律規(guī)范三個維度進行綜合考量，以結構、實質、形式層面的分析與綜合為基礎，緊密結合案件所涉公益和事實特征，理性穩(wěn)妥地確定行政公益訴訟的適格被告。

行政公益訴訟的辦案領域存在綜合統(tǒng)一監(jiān)管、過程監(jiān)管、系統(tǒng)監(jiān)管三類監(jiān)管模式。在綜合統(tǒng)一監(jiān)管模式中，行政監(jiān)管主體較多。厘清監(jiān)管職責需要在監(jiān)管框架中分清監(jiān)管主、次職責和履職順序、步驟等要素，然后考量哪個（些）行政機關能終止公益損害或者能對公益損害產生補救性效果，由此建構行政公益訴訟被告適格條件。在過程性監(jiān)管模式中，原則上檢察機關不應越過行政組織的邊界，介入科層結構內部確定行政公益訴訟的被告。但是，如果行政公益訴訟案件線索來源于刑事檢察等領域且行政行為已生效，且該行為直接或者實質性造成公益損害則可以有例外。在系統(tǒng)監(jiān)管模式中，應將監(jiān)督的重點放在源頭治理和重點監(jiān)管環(huán)節(jié)。因為，監(jiān)管系統(tǒng)內每一個行動都與其他行動相互作用、環(huán)環(huán)相扣，某一個前置環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題或者各類安全標準未被遵循，必然會引發(fā)后續(xù)環(huán)節(jié)的多米諾骨牌效應，整個監(jiān)管體系也會失效。無論在哪種模式下，都應盡快在規(guī)范層面建構不同監(jiān)管模式多重監(jiān)管職責下的行政公益訴訟被告適格的最優(yōu)規(guī)則。