□ 孫晉 （武漢大學(xué)法學(xué)院教授）

一、政府規(guī)制演進(jìn)邏輯與現(xiàn)實(shí)悖論

隨著政府是規(guī)制主體這一觀點(diǎn)得到認(rèn)同，“規(guī)制”便與“政府規(guī)制”等同了。規(guī)制是一個(gè)不斷發(fā)展的過程，較早時(shí)主要聚焦經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)，而今增加了環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展，且日益關(guān)注競爭性發(fā)展議題。從經(jīng)濟(jì)法的基本原理出發(fā)，政府規(guī)制是國家調(diào)節(jié)的下位概念，本文將其定義為：國家、政府為維護(hù)市場競爭秩序、保護(hù)消費(fèi)者利益、國家整體利益和社會(huì)公共利益，根據(jù)相應(yīng)法律和政策，通過許可、認(rèn)可、處罰、激勵(lì)等各種手段，對微觀市場主體的市場進(jìn)入和退出、價(jià)格、數(shù)量、質(zhì)量等活動(dòng)予以控制、監(jiān)督、制約和引導(dǎo)。

20世紀(jì)70年代，因?yàn)槔婕瘓F(tuán)、信息不對稱、部門自身利益等主客觀原因的存在，政府規(guī)制成本不斷攀升，規(guī)制權(quán)力出現(xiàn)尋租或?yàn)E用，經(jīng)濟(jì)效率因此反而下降。為了彌補(bǔ)市場失靈卻導(dǎo)致了危害更嚴(yán)重的政府失靈，為了社會(huì)公共利益卻導(dǎo)致社會(huì)公共利益受損。這種“規(guī)制悖論”已成為現(xiàn)實(shí)并愈演愈烈。由此，大規(guī)模政府規(guī)制變革浪潮在世界范圍內(nèi)迅速蔓延并一直持續(xù)至今。如此便產(chǎn)生政府規(guī)制的外部性，所帶來的社會(huì)成本比市場失靈更高。在認(rèn)識到政府規(guī)制外部性對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生的負(fù)面影響后，政府規(guī)制變革也就勢在必行了。

20世紀(jì)90年代后期，激勵(lì)性規(guī)制的提出使得人們意識到政府規(guī)制出現(xiàn)了新的信息結(jié)構(gòu)，有必要再一次對政府規(guī)制進(jìn)行革新以提高政府規(guī)制的質(zhì)量，盡量減少對市場競爭的不利影響。這便是現(xiàn)代語境下，政府規(guī)制推動(dòng)傳統(tǒng)的政府直接干預(yù)向經(jīng)濟(jì)主體自我規(guī)制的轉(zhuǎn)變，它更強(qiáng)調(diào)政府規(guī)制對可競爭市場理論的承繼和激勵(lì)性規(guī)制的利用，尊重市場競爭機(jī)制和維護(hù)市場競爭秩序，充分發(fā)揮社會(huì)力量多方民主參與，以實(shí)現(xiàn)良法善治之目的。

二、公平競爭原則的緣起、內(nèi)涵及價(jià)值

公平競爭原則內(nèi)生于我國改革開放、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和競爭法治發(fā)展，是對我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競爭法治演進(jìn)的規(guī)律把握和制度共識，已經(jīng)成為構(gòu)建我國統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系的指導(dǎo)原則，在當(dāng)下及未來推動(dòng)政府規(guī)制變革中將發(fā)揮重要指導(dǎo)作用。

我國憲法規(guī)定“我國實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”，其中蘊(yùn)含了公平、自由市場競爭的基礎(chǔ)理念和基本要求。改革開放的需求推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)法制度的建立，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法制度的完善又不斷保障和引領(lǐng)改革開放和國家現(xiàn)代化。統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系的形成，包含了“良法”和“善治”兩個(gè)維度，而其核心在于處理好政府與市場的關(guān)系，特別是對現(xiàn)代競爭法制度的促進(jìn)和發(fā)展，這是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的核心要義，也是后規(guī)制的重要旨趣。長期以來，我國政府倚重各類產(chǎn)業(yè)政策“主導(dǎo)”資源配置，市場處于“被動(dòng)”地位，造成了規(guī)制的錯(cuò)位、越位和缺位，須從以管制和直接分配為特點(diǎn)的“政府主導(dǎo)型規(guī)制”向以公平競爭和間接分配為特點(diǎn)的“市場回應(yīng)型規(guī)制”加速轉(zhuǎn)軌。公平競爭在我國新發(fā)展階段的定位和價(jià)值至少包含以下三個(gè)層面：第一，公平競爭實(shí)乃市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求和基本原則。第二，維護(hù)公平競爭是政府行為的基本準(zhǔn)則。第三，公平競爭制度是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的基本制度。

三、遵循公平競爭原則推動(dòng)政府規(guī)制變革的現(xiàn)實(shí)需要與實(shí)踐檢證

政府規(guī)制的基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟(jì)體制和法治的制度環(huán)境，其邏輯起點(diǎn)是修正市場機(jī)制的結(jié)構(gòu)性缺陷，避免市場經(jīng)濟(jì)可能的弊端。然而，從政府規(guī)制的起源與發(fā)展歷程來看，其也會(huì)出現(xiàn)政府失靈，而政府規(guī)制失靈帶來的危害是社會(huì)治理面臨的更大難題。從政府規(guī)制的初心來說，為克服市場機(jī)制本身不足的政府規(guī)制，其前提是充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。黨的十八屆三中全會(huì)提出的市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，是全面深化改革在制度層面的頂層設(shè)計(jì)，為實(shí)現(xiàn)市場的決定性作用，決定了政府規(guī)制需要變革，在變革過程中引入公平競爭。申言之，公平競爭既是發(fā)揮市場決定性作用的內(nèi)在要求，也是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代市場體系的重要內(nèi)容，關(guān)鍵在于通過規(guī)則公平、監(jiān)管公平和機(jī)會(huì)公平，保障不同類型企業(yè)公平競爭，最終促進(jìn)實(shí)現(xiàn)競爭友好型發(fā)展。

遵循公平競爭原則與深化經(jīng)濟(jì)體制改革的緊密關(guān)聯(lián)，主要體現(xiàn)為該原則與國有企業(yè)改革、公平競爭審查制度實(shí)施和自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)的高度匹配和內(nèi)在一致。易言之，國有企業(yè)深化改革、公平競爭審查全面落實(shí)和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）建設(shè)全面鋪開，既是當(dāng)下我國全面深化改革的主要內(nèi)容，又是遵循公平競爭原則的三大實(shí)踐場域。

四、公平競爭原則下政府規(guī)制變革路向

政府端的公平競爭，其目標(biāo)是為了全面評判政府權(quán)力干預(yù)市場競爭合理與否，究其本質(zhì)，該原則的貫徹需要以政府規(guī)制權(quán)力的謙抑和對市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的尊重為前提，盡量實(shí)現(xiàn)與市場競爭的協(xié)調(diào)。正如法的價(jià)值體現(xiàn)了其可以滿足主體需要的功能和屬性一樣，公平競爭原則及其所要處理的政府與市場關(guān)系也有需要追求實(shí)現(xiàn)的基本價(jià)值。政府代表著公平，市場代表著效率，公平與效率如何在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，正是公平競爭原則下評判政府規(guī)制的重要考量。

法律原則貫穿于制度并通過制度予以體現(xiàn)，公平競爭原則主要通過反壟斷法和公平競爭審查制度及其落實(shí)予以體現(xiàn)。公平競爭審查制度是在確立競爭政策基礎(chǔ)地位的基礎(chǔ)上，對政府規(guī)制的各項(xiàng)制度安排、公共政策或措施，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，前置分析、評價(jià)和審查，以維護(hù)市場公平競爭。與反壟斷法主要規(guī)范經(jīng)營者行為不同，公平競爭審查主要規(guī)范約束政府干預(yù)對市場競爭的扭曲和破壞，實(shí)乃治本之策。故此，公平競爭原則與公平競爭審查制度的關(guān)系更為密切。

維護(hù)公平競爭的要旨在于強(qiáng)化市場競爭和優(yōu)化政府規(guī)制，而規(guī)制權(quán)力的合法行使須有法律依據(jù)，規(guī)制的優(yōu)化有賴競爭法的約束，所以規(guī)制變革實(shí)現(xiàn)后，規(guī)制有賴于法律的保障，尤其反壟斷法和公平競爭審查制度的保障。我國現(xiàn)行反壟斷法制度相對比較成熟，而當(dāng)下公平競爭審查制度尚處于規(guī)范性文件階段，軟約束面對政府規(guī)制的主要“副產(chǎn)品”——行政性壟斷這一頑疾，顯然力有不逮，故而后規(guī)制的主要制度保障建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，集中在公平競爭審查制度法治化方面。一旦公平競爭審查制度實(shí)現(xiàn)了法治化，相當(dāng)于打造了一個(gè)強(qiáng)大且統(tǒng)一的“制度篩子”，利用這個(gè)量身打造的“鐵篩子”，既可以優(yōu)化各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策又可以優(yōu)化規(guī)制法律；既可以優(yōu)化如電力法、電信法、郵政法等特別規(guī)制法，又可以優(yōu)化國家投資法、財(cái)稅法等宏觀調(diào)控法，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)制制度更新與優(yōu)化，從而為實(shí)現(xiàn)營商環(huán)境法治化打下牢固的制度基礎(chǔ)，創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

（文章原文刊載于《中國法學(xué)》2021年第3期）