針對國家公園進(jìn)行立法的意義不僅在于守護(hù)好國家公園本身，還在于破解自然保護(hù)地實踐中的制度困境，引領(lǐng)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系改革

吳凱杰

近日，十四屆全國人大常委會第十七次會議表決通過《中華人民共和國國家公園法》（以下簡稱國家公園法），自2026年1月1日起施行。這是我國首次從國家層面針對國家公園專門立法，標(biāo)志著以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)進(jìn)入了法治化、規(guī)范化的新階段。

國家公園是我國自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的自然生態(tài)空間，是代表國家形象和生態(tài)價值的“最美國土”。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制。2021年10月，我國正式設(shè)立三江源、海南熱帶雨林等第一批國家公園。在此背景下，此次立法旨在確認(rèn)改革實踐經(jīng)驗，滿足國家公園保護(hù)與管理的規(guī)范需求，保持重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性，全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)，加快推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

針對國家公園進(jìn)行立法的意義不僅在于守護(hù)好國家公園本身，還在于破解自然保護(hù)地實踐中的制度困境，引領(lǐng)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系改革。長期以來，我國以自然保護(hù)區(qū)為主的各類自然保護(hù)地管理效果有限，國家公園的創(chuàng)設(shè)正是為了推動系統(tǒng)性改革。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》首次提出“構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護(hù)地體系”；2024年7月，黨的二十屆三中全會進(jìn)一步要求“全面推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)”，凸顯了國家公園在生態(tài)保護(hù)全局中的重要地位。

在全面依法治國的背景下，針對國家公園立法是確保“重大改革于法有據(jù)”的必然要求。國家公園的設(shè)立與保護(hù)工作，必然涉及對其范圍內(nèi)自然資源開發(fā)利用的限制，需要通過立法明確各方主體權(quán)利與義務(wù)。具體而言，國家公園監(jiān)管部門與管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)職責(zé)需要立法明確，自然資源權(quán)利人與原有居民的合法權(quán)益需要法律保障等。為此，國家公園法重點構(gòu)建了管理體制、布局設(shè)立、保護(hù)管理、參與共享、保障監(jiān)督等方面的基本制度，具有深遠(yuǎn)的法治意義。

第一，統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。妥善處理人地矛盾、平衡生態(tài)保護(hù)和民生發(fā)展，一直是國家公園保護(hù)管理中的核心問題。實踐表明，國家公園不應(yīng)當(dāng)也不必成為“無人區(qū)”，“一刀切”地禁止人為活動不僅難以實施，也不利于生態(tài)保護(hù)與公共服務(wù)功能的協(xié)同提升。例如，東北虎豹國家公園發(fā)展黑木耳等林下產(chǎn)業(yè)，武夷山國家公園建設(shè)生態(tài)茶園，都是人與自然和諧共生的有益探索。國家公園法并未完全禁止在國家公園核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的人為活動，而是采取分區(qū)管控與差別化管控措施，如允許原有居民在不超出現(xiàn)有規(guī)模和利用強(qiáng)度、合理改善生產(chǎn)生活條件的前提下，開展必要的生產(chǎn)生活活動等。同時，為發(fā)揮國家公園的公共服務(wù)功能，允許在一般控制區(qū)開展科普宣傳、生態(tài)旅游等活動，并要求管理機(jī)構(gòu)在保障生態(tài)安全的前提下完善公共服務(wù)體系。這些規(guī)定既體現(xiàn)了生態(tài)優(yōu)先的原則，也兼顧了民生需求與發(fā)展實際，為實現(xiàn)可持續(xù)保護(hù)提供了制度保障。

第二，構(gòu)建全民共建共享的治理體系。國家公園的設(shè)立與管理涉及利益關(guān)系廣泛且復(fù)雜，公眾參與，尤其是原有居民與周邊社區(qū)公眾的參與至關(guān)重要。原有居民在長期生產(chǎn)生活中更為熟悉當(dāng)?shù)丨h(huán)境，也積累了豐富的生態(tài)智慧，對提升決策科學(xué)性具有重要意義。為此，國家公園法明確規(guī)定，設(shè)立國家公園、編制總體規(guī)劃應(yīng)廣泛聽取意見、深入論證，鼓勵和支持公眾參與。同時，該法強(qiáng)調(diào)保護(hù)成果的全民共享，要求管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)、支持原有居民提供與國家公園保護(hù)目標(biāo)相一致的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，優(yōu)先聘用當(dāng)?shù)鼐用癯袚?dān)生態(tài)保護(hù)崗位。這些規(guī)定體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，確保國家公園建設(shè)堅持全民公益性，讓良好的生態(tài)環(huán)境成為最普惠的民生福祉。

第三，按照系統(tǒng)治理理念開展保護(hù)管理。國家公園不乏跨行政區(qū)域的情形，如大熊貓國家公園橫跨四川、甘肅、陜西三省，需要協(xié)調(diào)多個地方政府及部門的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職權(quán)。國家公園法明確提出，根據(jù)自然生態(tài)空間分布和系統(tǒng)性保護(hù)需要，編制國家公園空間布局方案，堅持山水林田湖草沙一體化保護(hù)，實行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，授權(quán)管理機(jī)構(gòu)履行自然資源、林業(yè)草原等領(lǐng)域的相關(guān)行政執(zhí)法職責(zé)，建立跨省域的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。這些規(guī)定能夠確保國家公園治理超越條塊分割、各自為戰(zhàn)的狹隘視野，有效協(xié)同多方主體，共同保護(hù)“最美國土”的原真性和完整性。

目前生態(tài)環(huán)境法典編纂工作正在推進(jìn)，已公布的草案在生態(tài)保護(hù)編中設(shè)置了“自然保護(hù)地”專節(jié)，適用于國家公園等各類自然保護(hù)地。國家公園法也明確授權(quán)省級地區(qū)制定國家公園法地方立法，以及開展區(qū)域協(xié)同立法?？梢灶A(yù)見，后續(xù)立法必將持續(xù)完善自然保護(hù)地法律體系，為實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供堅實法治保障。

（作者單位：北京大學(xué)法學(xué)院）