生態(tài)環(huán)境具有高度開放性和多因性，其有效治理離不開地方黨委政府的組織領(lǐng)導(dǎo)和各部門的齊抓共管

鞏 固

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），全面確立了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制，為堅持和加強(qiáng)黨對生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，保障地方黨委政府貫徹落實中央生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)方針政策、決策部署，嚴(yán)格遵守相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)，不折不扣抓好環(huán)保工作，織就了嚴(yán)密的責(zé)任體系。

生態(tài)環(huán)境具有高度開放性和多因性，其有效治理離不開地方黨委政府的組織領(lǐng)導(dǎo)和各部門的齊抓共管。然而，長期以來，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任主體不清、內(nèi)容不明，在發(fā)生重大事件、事故之后，常常僅由生態(tài)環(huán)境等個別部門承擔(dān)責(zé)任，那些在實際中具有重要影響的發(fā)展、生產(chǎn)、行業(yè)等相關(guān)部門往往置身事外。同時，相關(guān)法律制度只針對政府主體，真正掌握決策權(quán)的黨委卻不受約束。這種職權(quán)與責(zé)任的不匹配，在一定程度上削弱了地方黨委政府真抓實干搞環(huán)保的動力和決心，導(dǎo)致部分地區(qū)對中央環(huán)保大政方針陽奉陰違，出現(xiàn)“發(fā)展要上、法治要讓”“口頭上高唱綠水青山、背地里大搞‘黑色增長’”等現(xiàn)象。此前發(fā)生的甘肅祁連山生態(tài)破壞、西安秦嶺別墅違建等案例，均是典型例證和慘痛教訓(xùn)。

2015年，中辦、國辦發(fā)布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），明確了各級黨委政府和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)成員的環(huán)保職責(zé)，實行“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”“權(quán)責(zé)一致、終身追究”，在很大程度上扭轉(zhuǎn)了地方的環(huán)保態(tài)度，為大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了重要制度保障。此次《規(guī)定》在《辦法》的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，通過擴(kuò)展范圍、細(xì)化規(guī)則、充實內(nèi)容、完善制度，構(gòu)建起覆蓋全面、權(quán)責(zé)一致、獎懲分明、環(huán)環(huán)相扣的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度體系，其亮點(diǎn)包括：

適用范圍擴(kuò)展，除縣級以上地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員和有關(guān)部門負(fù)責(zé)人外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子成員也要參照執(zhí)行《規(guī)定》，這有助于壓實基層治理責(zé)任，打通落實問責(zé)的“最后一公里”。

明確了“黨政同責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”“管發(fā)展、管生產(chǎn)、管行業(yè)必須抓環(huán)?！薄皹淞⒑哇`行正確政績觀”“以人民為中心”“激勵和約束并重”五大原則，為制度實施提供了系統(tǒng)而明確的指引。

追責(zé)情形擴(kuò)大，從主要針對造成嚴(yán)重后果的“損害責(zé)任”擴(kuò)展為包括各種履職不力的“保護(hù)責(zé)任”，將事前、事中監(jiān)管和全程防控都納入追責(zé)范圍，實現(xiàn)了從事后追責(zé)到全過程管理的轉(zhuǎn)變。

依據(jù)責(zé)任主體細(xì)分責(zé)任內(nèi)容，對黨委主要負(fù)責(zé)人、政府主要負(fù)責(zé)人、環(huán)保分管負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門分管負(fù)責(zé)人、黨政領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員、生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)人、其他相關(guān)部門負(fù)責(zé)人7類主體的環(huán)保職責(zé)作出明確具體的差異化規(guī)定，形成了類型化的責(zé)任體系。

問責(zé)機(jī)制更加豐富，擴(kuò)大追責(zé)影響。綜合運(yùn)用生態(tài)環(huán)保督察、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核評價、領(lǐng)導(dǎo)干部考察評價等機(jī)制，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制落實情況作為環(huán)?？荚u的重要方面，將生態(tài)文明建設(shè)情況作為干部考評的重要內(nèi)容。

注重制度銜接，把生態(tài)文明體制改革、生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單、河湖長制、林長制、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、重大行政決策前置環(huán)評、美麗中國建設(shè)財政支持等生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)重要制度舉措、目標(biāo)任務(wù)納入職責(zé)范圍，保障各項制度協(xié)同推進(jìn)、形成合力。

實施方面既科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)又彈性靈活，既高度重視、狠抓落實，又優(yōu)化精簡考核方式，控制監(jiān)督檢查總量和頻次。對及時報告、主動補(bǔ)救的情況從輕處理，對執(zhí)行不力或造成嚴(yán)重后果的從重問責(zé)。

在《規(guī)定》構(gòu)建的全方位、精細(xì)化、無死角、有彈性的制度體系下，地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部，無論黨委還是政府、主管還是分管、主要部門還是相關(guān)部門，只要從事生態(tài)環(huán)境相關(guān)管理、決策，都必須知責(zé)、明責(zé)、履責(zé)、盡責(zé)，做到守土有責(zé)、守土盡責(zé)。這對于推動地方黨委政府進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保責(zé)任意識，積極主動履職，以高水平保護(hù)支撐高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)美麗中國建設(shè)目標(biāo)具有重大意義，應(yīng)切實加強(qiáng)落實。

（作者系北京大學(xué)資源、能源與環(huán)境法研究中心主任，中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副秘書長）